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诉讼费用交纳办法问题对策

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和原来的《人民法院诉讼收费办法》相比,《诉讼费用交纳办法》将标的额10万元以下的财产纠纷案件收费比例的起点由4%下调为2.5%,对劳动争议案件、调解结案和适用简易程序案件、上诉案件、反诉案件等案件都较大幅度地降低了收费标准,明确和扩大按件收费的范围,取消了原来规定中具有弹性的所有收费项目,同时对诉讼费用的交纳、退还和负担进行了规范,明确了司法救助的形式、范围和程序,完善了诉讼费用的管理和监督制度。

《诉讼费用交纳办法》(以下简称《办法》)于2006年12月8日由国务院第159次常务会议通过,2006年12月19日国务院令第481号公布,自2007年4月1日起施行。《办法》的颁布实施是中央关于司法体制和工作机制改革的一项重要内容。它取代了原来的《人民法院诉讼收费办法》,明确人民法院不再是收费主体,当事人为维护个人合法权益提起诉讼,其交纳的费用不是向人民法院交纳的,而是向国家交纳的,统一纳入国家财政收费管理。

一、《办法》出台的过程

着手修改诉讼收费办法,时间已经很长了。2003年,中央决定要推进司法体制改革,明确提出了二十多项改革任务,其中有一项就是修订诉讼收费办法。这个问题由来已久。一是原有收费办法的法律依据不行,《人民法院诉讼费收费办法》是1989年制定的,当时《行政诉讼法》还没有实施,《民事诉讼法》还是试行,我们就是在这样一个法律基础上制定的收费办法,且一直没有进行过完整的修订。二是社会上对原有的《人民法院诉讼收费办法》诟病多,特别是对其中的弹性条款反映比较大,对法院收取“实际支出的费用”反映非常强烈。三是法院认为《人民法院诉讼收费办法》的收费标准太低,应当提高,而社会各界认为收费标准太高,要降低。2003年,最高人民法院组成了一个司法改革研究小组,分课题地研究司法体制改革问题。2005年,最高人民法院正式向中央报送了关于司法体制改革的意见。在报送的意见中,对修改诉讼收费办法,我们确定了几条基本原则:一是按阶段收费,改变大家反映比较强烈的不论是调解还是判决、不论是适用普通程序还是简易程序等情况一律都按一个标准收费;二是取消弹性条款,即原收费办法中第四条“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”;三是取消社会上反映非常强烈的像“实际支出的费用”这样不可量化的条款。此外,还有一些涉及细节的修改建议。但是,当时没有提出具体的收费标准,是想等中央同意了最高人民法院提出的这些基本原则后,再在这些原则的基础上制定收费的标准。报告提交后,中央政法委曾三次征求法院意见,决定修订《人民法院诉讼收费办法》。

2005年,中央下发了关于司法体制改革若干问题初步意见的21号文件,决定诉讼收费办法由国务院负责制定,国务院将这项任务交给了国务院法制办。国务院法制办接到这项任务后,找最高人民法院、财政部和发展改革委,研究怎样启动制定诉讼收费办法。2005年9月,最高人民法院将起草的诉讼收费办法草稿交给了国务院法制办。国务院法制办以最高人民法院提交的草稿为蓝本,先后征求了地方党委、政法委、政府、公检法司、大中型企业和群众的意见,召开了多次专家论证会,前后修改了十多稿。稿子出来后,国务院法制办又与最高人民法院、财政部和发展改革委的同志一起,面对面地研究了三四次。在修改诉讼收费办法的同时,我们法院也开展了一些相应的工作。2005年1月,最高人民法院和财政部联合下发了关于制定基层法院公用经费保障标准的意见,还召开了几次会议进行布置,各省市自治区都在加紧制定基层法院公用经费保障的标准。制定公用经费保障标准,表面上看起来是制定一个最低公用经费保障标准的问题,但实际上是对我们国家长期以来的法院经费管理体制的一个很大改革,把原来主观化的预算变成了客观化的、标准化的预算,这是一个相当大的改革。按照国务院的立法规划和工作进度安排,新制定的诉讼收费办法应当在2006年的春节前后就出台,但由于最高人民法院对一些修改内容有不同意见,《办法》的出台就拖了下来。到了《诉讼费用交纳办法》2006年9、10月份,中央要求有几项改革措施在年底之前必须出台,其中就包括了诉讼费的收费办法。由于中央催得比较紧,加上2006年以来中央电视台的新闻节目有好几次曝光了法院在诉讼收费方面的不规范做法,以及社会上对诉讼收费存在的问题反映比较强烈,原有的诉讼收费办法确实已经到了非改不可的时候。2006年10月份,国务院法制办与最高人民法院、财政部和发展改革委最后一次交换了意见,把几个主要问题最终确定了下来。2006年12月8日,国务院法制办将《办法》报国务院常务会议讨论通过。这就是《办法》出台的大致过程。应该说,国务院法制办在制定《办法》过程中做了大量的工作,也充分听取了法院系统的意见。他们不仅仅是听取了最高人民法院和高、中级法院的意见,还听取了基层法院的意见。国务院法制办曾经专门召开过好几次中西部地区座谈会,我们的高级法院、部分的中级法院和基层法院的同志都参加了,也都谈了自己的意见。总体上说,制定《办法》还是较适应我们国家改革开放的发展需要,但法院系统的意见没有被充分采纳,在相关配套保障制度没有建立起来前,客观地说,《办法》的出台对法院工作的影响是很大的。

二、《办法》修改的重点

第一个方面,对收费标准进行了调整,有降低有提高。这次,收费标准的调整体现了一个原则,就是对民间的财产纠纷和小额的经济纠纷降低了收费标准,对标的额大的经济案件提高了收费标准。国务院法制办的同志讲,收费标准两头没动,中间鼓了一个大肚子。在原来的收费办法中,是1万元以下收4%,现在是10万元以下的收2.5%.但是,标的在100万元、500万元、1000万元以上的案件,原来的收费比例是0.5%,现在是0.9%、0.8%、0.6%.在这个基础上,《办法》对有些按件计收的案件,适当地提高了一点标准,因为原来的标准太低,大家寻求司法保护所应当付出的成本都未能达到。

第二个方面,完全取消了弹性的收费项目。在《办法》中,完全取消了人民法院认为“应当收的”、“可以收的”等没有量化标准的收费,过去的“其他诉讼费”、“执行中实际支出的费用”都取消了,也包括由当事人承担的审判人员的差旅费用。但是,执行的申请费保留了,并且有所提高。当事人不自动履行法院的裁判文书,申请人到法院申请强制执行的申请费,在早期的几个修改稿中都是被取消的。社会上对收取申请执行费反映比较大,专家学者也论证说这笔钱不该收。但是,根据现在法院执行难的实际情况,法院的执行成本非常高,执行难一直在高位运行,如果执行不收费将不利于维护法院的权威,不利于解决执行难的问题,也不利于对不自觉履行判决的人给予应有的制裁。所以,就这个问题最高人民法院坚持与国务院法制办当面谈了好几次,一直到倒数第二稿才把这一部分内容加上去。而且,我们还提出了如果取消执行中的实际支出费用,申请费必须要提高标准。最后,国务院法制办采纳了这个意见。所以,现在的执行申请费由过去的0.5%提高到1.5%.第三个方面,法院不再代收代付。《办法》规定,公告费、鉴定费、评估费、拍卖费等费用,都由当事人直接找拍卖部门、鉴定部门交费,法院不再代收代付。对这一条,我们曾提出了在实际中不好执行,在经过与国务院法制办同志充分交换意见后,我们还是接受了这一条款,我们法院自己要对此进行规范。另外,从法院办公费用中支出的为当事人复印材料的费用,应当由当事人交,对法院办公费用予以补偿是理所当然的。但对这一条,财政部门有不同意见,最后没有写进去。

三、《办法》实施后人民法院经费保障面临的问题

1.诉讼费的收取将大幅下降。

目前,人民法院收取的诉讼费主要为民、商事案件的案件受理费和申请执行费以及其他诉讼费。新《办法》对民、商事案件受理费收取标准进行了下调,并规定驳回起诉、驳回上诉的不收取诉讼费,以调解、撤诉方式结案的减半收取费用,同时取消了执行实际支出费用,此举将使法院收取的各项诉讼费用大幅减少。以2005年全国法院受理各类收费案件为例,按新、老收费项目和标准对全国法院诉讼收费情况进行了统计对比,统计显示:2005年,全国法院年受理民事案件4829473件,年收取民事案件受理费92.7151亿元、收取其他诉讼费11.5912亿元;2005年,全国法院年受理执行案件2033678件,年收取执行申请费8.3633亿元、收取执行实际支出费用9.7529亿元;2005年,全国法院年受理有金额争议的行政案件69838件,年收取案件受理费4.2776亿元。上述诉讼收费共计126.7001亿元。按新《办法》规定的项目和标准对2005年全国法院受理的各类收费案件数和标的进行计算:收取民事案件受理费为42.9548亿元;收取执行费为7.1148亿元;收取行政案件受理费为2.1627亿元。上述共计52.2323亿元。新、老标准所收诉讼费同比减少74.4678亿元,下降58.58%.此下降幅度不含实施司法救助减、免的诉讼费用。

2.保障审判工作正常开展的经费

受到严重影响。目前,全国绝大部分法院,尤其是中、基层法院的经费保障对诉讼费有很大的依赖性。在不少地区,特别是中西部地区、东北地区和东部部分经济欠发达地区,诉讼费甚至是法院经费的主要来源。近年来,诉讼费收入纳入预算管理后,从账面上看财政拨款年年增加,实质上很多地方的拨款数是与诉讼费收入挂钩的。如某中院2006年度由财政拨入的经费只占总收入的35%左右,而其他的65%均为诉讼费收入。新《办法》大幅调减诉讼收费后,预收的诉讼费用甚至难以保障审判工作最基本的、直接的和日常性的支出。一旦财政不能足额保障法院各项经费,必然会出现人民法院工作难以正常运行的状况,司法能力必将大大削弱,人民法院保障和推进和谐社会建设的职能作用将难以有效发挥。同时,在案件数量大幅增长的情况下,法院运行的绝对成本必然增加,必将出现收案越多,法院越难以为继的局面。

3.具体诉讼制度和司法便民措施

能否健康运行值得关注。法院诉讼费减少后,客观上将加剧目前众多法院在经费保障上的困境。大多数法院领导需将更多的精力和心思投放到经费协调上,从而更加受制于地方,导致法院地方化的倾向更为明显。同时,如果当地财政不能足额保障法院经费,法院要么对案件拖延不办,久拖不决、久拖不执;要么由当事人自己拿出钱来办案,从而导致“三同”等现象的再度滋生蔓延,这将与司法为民的要求背道而驰。此外,经费的不足也会对诉讼调解、适用简易程序审理、巡回审判、强制执行、司法救助等司法政策产生负面影响,尤其是调解和适用简易程序审理,由于其减半收费的规定,为了减少诉讼费的流失,有的法院甚至公开倡导尽量减少调解结案和适用简易程序审理。

4.多元化纠纷解决机制的建立将

受到影响。由于法院裁判具有终局性、强制力、执行力等特点,是当事人纠纷解决的重要方式。诉讼收费的门槛降低后,诉讼费对当事人选择纠纷解决方式的调节作用将越来越小。如标的额20万元以下的离婚纠纷案件只收50-300元诉讼费,将会导致过去通过民政部门解决的大量离婚纠纷进入更加低廉的诉讼渠道。又如商事案件诉讼费用降低后,原先因收费较低而通过仲裁方式解决的案件,也可能以诉讼方式进行解决。这将严重影响多元化纠纷解决机制功能的发挥。

5.法院案多人少的矛盾将更为突

出。一方面,随着收费门槛的降低,人民群众将更多地采取诉讼方式解决纠纷,人民法院受理的案件将会激增,从而导致法官的工作负荷和工作压力加大,另一方面,法院经费的大幅减少将导致干警的收入待遇降低或停滞不前,引起法院人才大量流失。届时,法院人少案多的矛盾将进一步加剧。

6.滥用诉权的现象将会加重。

《办法》第八条第二款规定,裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件不交纳案件受理费。因此,客观上会促使一些当事人无论是否有诉权,或是否服从一审法院的裁判,都提出诉讼或上诉,从而导致人民法院特别是中级法院的案件受理数量明显加大,浪费司法资源。

7.增加对方当事人的诉讼负担。

由于诉讼费调节功能的削弱,当事人会更多地选择诉讼方式解决纠纷。一旦一方当事人启动诉讼程序,另一方当事人应诉必然会增加相应的律师代理费、交通费、食宿费等各种费用,从而带来新的诉累。

8.削弱诉讼费对违法或不诚信当事人的惩戒功能。我国实行诉讼费“谁败诉、谁承担”的原则,相关诉讼费调减后,对败诉当事人违法或不诚信的行为,在费用承担上难以体现应有的惩戒,客观上反而会滋长当事人的违法或不诚信行为。如劳动争议案件中,用人单位违反劳动法,损害劳动者合法权益被诉至法院的,只需交纳诉讼费10元;经法院简易程序审理的,只需交纳5元;再经法院调解结案的,只需交纳2.5元,难以对用人单位的违法行为产生应有的警示的作用。

四、以《办法》实施为契机,加强人民法院经费保障工作

修改和调整诉讼费用交纳标准,是我国司法体制改革的需要,是构建和谐社会的重大举措,也是一项实实在在的惠民政策。但《办法》实施后必将对法院的经费保障工作产生不可低估的影响,而且基层法院的诉讼费收入减少更为明显。这种变化对于收支尚未完全脱钩的法院经费保障工作将产生巨大的冲击,甚至可能会影响法院审判工作的正常开展。如一旦经费保障不能足额到位,可能影响基层法院法官调解结案的积极性,从而导致调解结案率下降,而调解率的降低又可能影响到社会和谐。为此,我们必须转变观念,法院不能把经费保障的希望寄托在诉讼费上。按照一种正规的、法制化的原则,按照法制化的体制建立诉讼收费制度,确实有利于我们法院的司法支出和收取的诉讼费完全脱钩,法院的支出就是要由国家财政给予保证,不能再指望法院通过诉讼去收取费用。为更好地落实国务院公布的《办法》,确保法院审判工作的顺利进行,各级法院应采取以下主要对策:

1.加强基层法院经费保障标准的落实,全面建立“收支两条线”完全脱钩的经费保障新机制。2005年1月28日,财政部与最高法院联合印发了《关于制定基层人民法院公用经费保障标准的意见》(财行〔2005〕11号),为基层法院依法履行审判职责,切实做好新时期法院工作提供了政策上的支持,也实现了法院经费保障机制的历史性突破。随着《办法》的实施,基层法院的诉讼费收入将明显减少,法院经费预算的主渠道必须是同级财政部门的预算内拨款,要从根本上打破以收定支、以收抵支的格局。而全面落实好已出台的基层法院经费保障标准是减小诉讼收费下降的主要手段。尚未制定基层法院经费保障标准的法院必须尽快与同级财政部门出台保障标准,已制定基层法院经费保障标准的法院必须切实抓好经费保障标准的落实,高级法院应与同级财政部门组成专门的检查小组,对辖区基层法院经费保障标准落实情况进行督促检查,进一步缩短达到标准的时间,确保辖区基层法院全部按已出台的标准来安排法院的经费预算,以确保法院各项工作的正常运转。

2.加大中央财政和省级财政对法院经费的转移支付力度,从根本上缓解法院经费保障工作的困难。由于诉讼收费标准的降低,最高法院和各高级法院应尽快商同级财政部门研究具体的解决办法,申请财政部门加大中央财政和省级财政对法院经费的转移支付力度,并对部分特别困难的法院给予专项补助。努力建立以中央财政和省级财政资金为主体,地方财政资金为配套的新型经费保障举措是破解法院诉讼收费下降的主要途径。这一重要举措对于面临诉讼收费明显下降的法院无疑是雪中送炭。但鉴于前几年转移支付资金的分配方式仍存在较大的缺陷,法院在同级政府分配资金时占有的份额非常少,各级法院应商同级财政部门共同出台对转移支付资金的分配与管理的办法,在充分考虑诉讼收费标准降低这一特殊性的基础上,明确政法各家在资金总量分配时应占的合理比例,将因诉讼收费标准降低对法院工作造成的困难降到最低的限度,从根本上弥补法院办案经费不足的矛盾。此外,要确保补助经费足额用于法院,还需要一定的刚性保障措施,否则一些地方政府用其冲抵财政拨款等情况仍难以禁绝,造成政法补助专款变成对地方财政的补助,难以实现转移支付的目的。

3.取消诉讼费的调控比例,减轻诉讼费收入下降对法院工作的影响。诉讼费是人民法院依据国家法律,按规定的项目和标准,向提起诉讼的当事人收取的案件受理费、申请费等费用。诉讼收费制度是我国一项重要的司法制度。但在实际执行中许多地方政府对诉讼费收入比照行政性收费的规定征收了一定比例的政府调节资金,既加重了法院收取诉讼费的任务,又降低了法院经费保障的实际水平。诉讼费其性质不同于行政性收费,在实行《办法》后,法院收取的诉讼费将明显减少,诉讼收费的管理也将更加规范,更不应将诉讼费列入行政性收费的范围征收政府调节资金。为更好地落实“收支两条线”的管理规定,减轻诉讼费收入下降对法院工作的影响,诉讼费收入免征政府调节资金可在一定程度上提升法院经费保障能力。

4.完善诉讼费退费管理办法,单独为法院安排诉讼费退费备用金。近些年来,有的财政部门没有将诉讼费退费备用金单独为法院进行安排,有的将诉讼费退费备用金列入法院部门预算中,致使不能真实地反映法院经费保障水平和及时为当事人进行退费。依照《办法》,法院依法收取诉讼当事人的诉讼费,在立案预收时不能形成真正意义上的实际收入,存在撤诉、调解、适用简易程序、案件驳回及移送等情况,需要对已预收的诉讼费进行退回、转交以及实行减、免等司法救助措施,实际收取的诉讼费必须在结案后从预收的诉讼费中减去应退费部分。由于实行严格的“收支两条线”制度,收费由银行代收,诉讼费预收后直接进入财政国库。因此,完善诉讼费退费管理办法和落实退费备用金制度,是认真执行《办法》和切实保护当事人合法利益的基本要求,可以减少法院与当事人之间在退费问题上产生的矛盾,也更能真实地反映法院经费保障的水平。

5.加大“两庭”建设外欠债务的偿还力度,维护法院的良好形象。近几年来,在各级地方党委和政府的领导和支持下,人民法院的“两庭”建设呈现出良好的发展态势,但“两庭”建设的快速发展使许多法院欠下了沉重的基建债务。由于《办法》的出台,法院诉讼费收入明显减少,原准备用财政返还的诉讼费收入偿还法院基建债务的可能性必将大打折扣,这势必影响到法院债务的如期偿还,势必影响到法院的执法形象。根据现行的国家行政管理体制,法院“两庭”建设属政府投资工程。根据2003年12月国务院办公厅下发的《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》(国办发〔2003〕94号)的要求,各级党委和政府应对各级法院的外欠基建债务给予高度重视、关心和支持,每年安排一定数量的资金用于解决本级法院“两庭”建设的外欠债务,努力树立法院的执法权威。

综上,随着《办法》的实行,困难和机遇同时摆在我们面前。我们要提高思想认识,明确我们的主要任务,更重要的是抓住机遇,使《办法》的实行变成有利于人民法院进一步理顺经费保障体制的一项工作,力争将司法经费作为独立预算纳入中央财政预算,真正促进我们建立起不依赖于诉讼费收入的经费保障体制。目前,财政部和最高人民法院已组成联合调研组,加紧对诉讼收费制度改革给人民法院经费保障工作带来的影响和如何建立人民法院经费保障工作长效机制等问题进行调研,4月10日至18日联合调研组赴四川、江西两省进行了实地调研。据悉,财政部已基本同意今年将加大中央财政和省级财政对法院经费的转移支付力度。

高绍安

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