行政规范范文10篇

时间:2023-04-07 13:06:12

行政规范

行政规范范文篇1

然而,行政裁量又是在一个系统之中运行的,包括的、行政的、资源的等在内的很多因素都有可能对这个过程发生这样或那样的作用和,都很可能会对行政裁量权产生或多或少的拘束。所以,行政裁量不受拘束原则不是绝对的,它必须和行政法上的其他原则和价值观相协调、相平衡。我们也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系统环境之中,去考察各种外在因素到底会对行政裁量产生什么样的拘束效应,是合法的?还是违法的?对这个问题的,实际上是在探讨行政裁量不受拘束原则的具体适用边际问题,是在整个行政法价值体系和结构之中寻求该原则的准确定位问题。这对于我们了解和把握行政裁量的发动,以及各种特殊情境对其制约的合理边际,是很有益处的。

在本文中,我有意挑选了行政政策,行政机关上下级关系以及与其他公共机构之间的相互关系,行政上可供利用的资源状况等特殊情境,来它们会不会对行政裁量产生不适当的拘束?为什么?特别是关注,假如法院在行政审判中发现上述情境构成了对行政裁量的不适当拘束,那么,法院应该采取什么样的对应策略?

行政政策作为规范和控制行政裁量行使过程的结构性成分,是连接和沟通宽泛的裁量权和具体个案之间的桥梁,是行政裁量实践离不开的一种要素。它对于贯彻,对于稳定、连贯、准确地实现特定的行政目标来讲,无疑是十分重要和必要的。所以,澳德法官(Auld)甚至说,(行政裁量之中)“假如没有一个政策,差不多就可以说成是非理性的”。[2]

但就像一枚铜币具有正反两面一样(acoinwithtwosides),上述对政策的认识只是其中的一个方面。另一个方面,正如为数不少的学者指出的那样,用规则和惯例来约束行政裁量,生搬硬套,某种程度上将使其失去本来的性质。[3]这是因为:

第一,政策尽管是以往经验的、升华和再现,进而在行政裁量权运行结构之中设定相对固定的行为反应机制,但是,任何经验都有局限,都有待发展。如果正在处理之中的个案具有以往经验所未体验过的特殊情况,那么,就会阻却以往经验的同样再现,而要求行政机关必须重新启动判断和估量程序,作出恰当的行为反应,以实现个案的正义。

第二,既然行政裁量从本质上讲,允许有选择的自由,而且,要求去恰当地选择,那么,假如在特定的案件中,相对人具有特殊的、为现行政策所未预见的情形时,也要求行政机关、而且行政机关也应该根据个案不同情况选择恰当的行为方式。所以,行政机关也就不能用僵硬教条的态度,呆板地、不分青红皂白地适用一个政策。正如梯平法官(TippingJ.)指出的,僵硬政策实际上是违背裁量权行使的宗旨的。[4]

第三,换个角度说,行政政策毕竟不是法律规则,它不像法律规则那样必须不折不扣地执行,不像法律规则那样即便需要更改、也必须通过法定的程序。相形之下,行政政策具有更大的灵活性,不管它是作为一般的指南还是特定的规范,在特定的情境之中都有延展和修正的可能性。[5]政策的这种特性本身也从某种程度上说明了僵硬地、一成不变地对待政策本身就是成问题的。

另外,行政政策通常是公共机构之间复杂的影响、考虑和关系的产物。比如,在政策之中作出对上级、立法机关和当地选民的意愿,以及其他政治或行政影响的回应。但是,这种回应应该是有限度的,必须保证行政机关是自己独立地行使法律授予的自由裁量权,而不能屈从于上述机关的压力,特别是不正当压力。[6]这就意味着政策并不见得是百分百正确的,有的时候也存在着谬误。

所以,我们说政策可以成为相关考虑因素,并不是说政策不管在什么情况下都必须考虑。行政机关在行使裁量权的时候,必须深入到个案之中去判断是不是要适用政策?是不是应该作为政策的例外来考虑?或者政策在适用到该案的时候是不是应该进行必要的修正?有的时候恰好我们是要求行政机关必须根据情势变更和公共利益的需要,改变政策,背弃政策。假如行政政策本身就是错误的、有问题的,那么就更不应该适用了。如果在应该放弃政策的约束时,仍然不恰当地、僵硬地固守着政策“阵地”,就会构成对行政裁量的不适当约束。

1、不同的审查路径

作为法院,应该要求行政机关恰当地行使裁量权,而不应该盲目地照搬政策。但是,真正想要对政策进行上述干预,就需要深入到对政策构造是否适当、在适用上是否周延等问题进行裁判。所以,法院在这个问题上究竟能解决到什么程度,实际上与法院对行政政策的审查能力有关。

在英国,因为传统上法院就能够对行政政策进行司法审查,在议会至上的宪政体制中,这是合宪的,不违背英国的分权观念和制度。所以,英国法院可以直接了当地进行上述的审查,并且直接要求行政机关在个案中不得适用特定政策。[7]

但是,在我国却会存在问题。因为行政政策一般表现为行政规范性文件,属于《行政诉讼法》第12条(二)项规定和“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第3条解释的不受理范畴,所以,至少从能不能直接受理针对政策的争讼案件上讲,法院的审查能力受到了限制,不能够采取像英国法院那样的直接受理和裁决方式。

但是,在我看来,并不是说,在我国,因为法院不能受理针对行政政策的案件,就只能就此罢手。丰富多彩的行政审判实践似乎向我们展现出多样化的解决问题的路径,至少是有着这样的先例和可能。

一种是将实际上是行政政策(规范性文件)的争讼转换为具体行政行为来处理。假如说,这多少有点偷梁换柱的味道,那么,个别具有大胆创新意识的法院甚至还突破了上述规定,直接受理了针对行政规范性文件的诉讼案件。

另一种方法就是隐性的审查。尽管在《行政诉讼法》以及最高人民法院有关司法解释当中没有规定对政策妥当性存在疑问的时候法院应该怎么处理,但是,如果发现行政政策的确存在着上述构造上的问题,法院似乎也可以比照《行政诉讼法》第53条第2款规定的报送有权机关审查裁决的程序,将有关政策提交有权机关来裁断。

再有一种方法就是,因为《行政诉讼法》中对法律适用问题,只是规定了“适用”法律、法规,和“参照”规章,但却没有规定行政规范性文件怎么适用。也就是说,行政规范性文件对法院审判究竟具有什么样的约束效力是不清楚的。所以,法院完全可以把有问题的政策搁置一边,置之不理,直接根据法律、法规或规章要求行政机关重新作出行政行为。

假如我们持保守的、严格的法治主义的态度,那么,或许在否定第一种方法的可行性的同时,我们仍然可以接受后两种解决问题的办法,特别是最后一种方法。但不管怎么说,法院对于行政政策问题不能说是束手无策、毫无办法的。

2、法院怎样处理?

假如当事人提出其特殊情况是原先政策没有考虑到的,因而不应该对其适用该政策的时候,作为法院来讲,要深入到政策结构之中去审查其是否妥当性?有没有为尚未预见的特殊情形留有行使裁量权的可能?有的时候是很困难的。从英国法院的经验看,有些审查技术可以帮助法院认定。

一种技术就是从政策的外在形式上看,是不是规定了例外的情况?原则上讲,如果没有例外规定,就说明政策过于僵硬。当然,也不尽然。假如在政策中已经明确表示概无例外必须适用政策,尽管这在现实中也有可能成立,但是,法院也不能轻易就范,而应该撇开这种规定,从政策的总体上来考虑要不要给例外开“绿灯”。[8]

另一种技术就是从统计上看,假如对近些年案件处理结果的统计表明,行政机关从没有做出过例外的处理,那么,也可以帮助法院推断行政机关在适用政策上是不是比较僵硬。[9]当然,在司法审查过程中,假如行政机关缺少现成的统计数据,从诉讼的角度上说,还可以进一步简化成要求行政机关在答辩中说明,以往有没有出现过例外处理的事例?但不管哪种方法,在我看来,其作用只能是提醒法院注意,行政机关在本案的处理上也很可能存在着不适当拘束裁量权的问题,但是,却不能直接证明在本案中肯定存在着这个问题。

如果经过审查,法院确信,当事人的确存在着原来政策所没有考虑到的特殊情况,行政机关却根本没有理睬,那么,法院可以认为,行政机关是僵硬地执行政策,不适当地约束了裁量权的行使,可以判决撤销,要求行政机关重新作出行政行为。

作为法院来讲,可以援用来据以审判的依据和标准实际上是很多的。换句话说,假如行政机关用自我构筑的政策来不适当地约束裁量权的行使,那么,会出现多方面的违法,不但违反了合法性的审查标准(thegroundoflegality),也违反了程序适当性的标准(thegroundofproceduralpropriety)。对于前者,是因为行政机关没有按照法律授予其裁量权的方式行使裁量权,所以,构成违法。对于后者,是因为其固持已见,没有给当事人发表意见、参与程序的机会,所以说,在程序上是不适当的。[10]当然,对裁量权不适当拘束本身,实际上也构成了一种独立的司法审查标准,是对行政裁量的实质性审查标准之一。

就像皮尔斯(R.Pierce)指出的那样,立法机关很少将其分配给行政机关的任务之决定和拨款决定之间协调起来。[11]事实上行政机关面临的现实也是,经费、人力等资源短缺始终是挥舞不掉的棘手问题。所以,行政裁量的行使会受到来自资源方面的制约,也是显而易见,无法避免的。那么,法院对于确实是因为资源短缺造成的不作为或迟延作为,应该做出什么样的反应呢?这些反应的恰当性和实效性如何?

1、责令履行判决有效吗?

《行政诉讼法》第54条(三)项规定,被告不履行或者拖延履行法定职责的,(法院)判决其在一定期限内履行。最高人民法院在“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第60条第2款进一步解释道,人民法院判决被告履行法定职责,应当指定履行的期限,因情况特殊难于确定期限的除外。

根据上述规定,以及从一般的审判经验讲,如果要求行政机关履行作为义务对于原告来讲依然是有意义的,那么,法院应该责令行政机关限期履行。即便是资源短缺导致的不作为,也应该不例外。因为,通常理解上,把这看作是法治主义的归结。既然法律有着上述作为义务的规定,行政机关干吗不执行?怎能不执行?!

当前对行政不作为的有关理论研究都揭示出,缺少法定期限是导致行政机关不作为的主要原因。因此,提出的相应对策就是要在行政程序上明确履行期限。然而,美国的经验表明,对于纯粹是资源欠缺情境下产生的行政机关不作为或迟延作为,在立法上采取明确限定最后实施期限的应对措施,收效甚微。行政机关仍然还会一而再,再而三地违反上述法定期限。[12]据说,在美国,因为资源紧缺,环境保护机关对于清洁空气法(theCleanAirAct)中规定的大量有关时限的要求,大概只遵守了20%还不到。

那么,当当事人因为不满行政机关未遵守有关法定的期限规定而提起诉讼时,法院能不能也采取上述严格的法治主义态度,要求行政机关立刻(限期)履行职责呢?

从上述立法对策的失败,或许也可以从某种程度上征兆着这样的司法对策很可能会遭到同样的命运。当然,也不完全尽然。因为法院面对的是一个个具体的案件,所以,个别性有时也意味着个别问题可能会得到较为妥善的解决。我决不否认,可能在有的案件中,法院作出了限期履行的判决,因为行政机关领导的重视,特别是如果该案已经引起了上级机关、权力机关、当地党委、政协或者社会媒体的关注的话,行政机关仍然可能会严格执行法院的判决,尽管从整体上讲,行政机关资源短缺的问题依然如故,没有丝毫的改观。

但是,像这样的行政审判的效益并不是促进行政机关更加注意遵守法律规定,克服今后不作为。实际上却是迫使行政机关从其认为是重要的任务之中抽回部分资源来处理其认为不太重要的任务,也就是俗话说的“拆东墙,补西墙”。这样资源重新分配的结果,可能对原告是有利的,但是,对于也存在同样问题但没有起诉的那些当事人,以及那些正在等待行政机关作出答复的当事人来说,似乎是不公正的。因为在就这么大的一块“蛋糕”(资源)上,切给这边多了,那边必然就少了。对这边是履行了,对那边却可能是本来可以履行但现在却不能履行了。拿美国学者麦林可(S.Melnick)的话来评价就是,这是极其糟糕的分配行政机关资源的方式。[13]

但问题的关键还不在这,关键是法院采取上述严格的态度,即便对于原告的诉求来说,能否真正达到目的,有的时候仍然还是打着问号。美国另一个案件EnvironmentalDefenseCtr.v.Babbitt就很说明问题。因为资源实在匿乏,尽管地区法院责令被告限期履行法定职责,但是,事实上却仍然得不到执行。原告又因为诉权始终得不到满足,而一而再,再而三地起诉。最后官司打到巡回法院。巡回法院只能采取更加务实的态度,允许被告在合法获得有关拨款之后的合理时间内作出答复。[14]

像上述美国巡回法院的处理方法,实际上在我国最高人民法院的上述司法解释中也能够找到类似的依据,那就是按照“情况特殊难于确定期限的”情况处理,不指定具体的期限。但是,对于原告来讲,因为他对行政机关资源状况的改善与否难以知晓,又很可能因为先前的诉讼行为开罪于行政机关,其结果很可能是,即使行政机关资源状况得到缓解之后仍然拖而不办,法院的上述宣判对于原告只能是“望梅止渴”。当然,我也不否认,实践中行政机关可能会主动去办,或者原告可能会通过一些途径了解到行政机关有能力去办而不办,遂申请法院执行。

但是,上述判决的“望梅止渴”效应仍然可能会变为一种现实。那么,怎么改善这种状况呢?或许美国法院的另一起案件的判决能够给我们一点启示。在OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce案中,法院承认,行政机关总是未遵守情报自由法(theFreedomofInformationAct)规定的决定期限,根源于行政机关资源的限制。恰好情报自由法中有一个授权法院裁断允许行政机关不遵守时限的“例外情况”(exceptionalcircumstances)之规定,法院就有意扩大其适用范围,认为,当行政机关面对着大量涌来的、远远超出议会原先预计的案件,当现有的资源根本不足以保证在法定期限内处理完毕上述案件的时候,就属于“例外情况”。因此,法院结论道,在上述情况下,议会规定的期限实际上是指导性的,而不是强制性的。所以,现在,因资源短缺造成行政机关不遵守法定期限的现象依然故我,对于这方面的控告,法院也只是袖手旁观。[15]这种司法战术实际上是借助立法上的不确定概念,有意地扩大解释,将事实上的不作为装进合法的口袋。

还有一种可以考虑的解决办法,就是英国法院的一种做法,对于直接涉及财政支付的行政不作为,(而且,注意,仅仅只是对这类案件才适用),比如,给付行政中对社会提供的服务项目,如果因为行政机关经费紧缩的原因,必须裁减,那么,法院也可以考虑以合法相关考虑为由,允许行政机关撤销其中部分的服务项目。

在我看来,假如在个案的审理中,行政机关能够证明其不作为的确是因为资源缺乏的缘故,那么,法院是不是可以把这种情况看作是一种政策问题来对待。也就是说,有限的资源究竟怎么分配?对哪些问题(案件)应该优先得到资源支持?哪些可以暂缓?这是行政机关的一种政策,是行政机关按照现阶段各项行政任务的轻重缓急来决定的。尽管这种政策可能不表现为一种成文的规范性文件形式,但是,其实质仍然可以看作是一种政策。假如这样的看法可以成立,那么,法院可以认为这种不成文的资源分配政策是有效的,没有问题的,进而采取一种不干预的态度。

或许,我提出的这种解决办法可能会比上述前两种方法在适用范围上更广些。但是,假如立法对行政机关的职责和期限都规定得十分清楚,那么,从法治主义的角度上讲,也无法用政策来搪塞、抵销法律。这时候,司法上的回旋余地就变得很小,只能够认定是一种不作为,按照责令履行但不规定具体期限来处理。

所有上述这些方案都可以认为是在法院无力改变立法,不愿打乱正在进行之中的行政机关资源分配秩序,却又面临着判决事实上无法执行的困境之下,采取的防御战术。更为重要的是,通过上述解释技术,能够使法院在不违背法治主义要求的前提下,光荣地撤退出来。当然,这是在立法留有发挥司法解释和裁量的合理空间的情况下,法院才有可能在其制度角色上做到这一点,并且不“犯规”。

2、资源短缺能不能作为减免赔偿责任的酌定理由?

最高人民法院在“关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任的批复”(2001年7月22日)中明确指出,“…,(公安机关)不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任”。该批复对于涉及其他行政机关也存在同样情况的赔偿案件的处理,也应该具有同样的指导意义。

假如说,我们接受上述,认为在有的情况下可以将资源(分配)问题当作是相关考虑或者政策问题来处理,并认可其合法性,那么,这时当然不会存在什么赔偿问题。

但是,如果无法通过上述解释技术转化成合法的话,那么,法院也只能判决该行为构成(违法)不作为。假如这种不作为侵害了原告的权益,紧接下来,就会产生赔偿的问题。那么,要不要行政机关承担行政赔偿责任呢?

假如要的话,那么,又意味着在已有资源短缺的基础上,因为额外支付赔偿费用,(尽管赔偿费用是专款专用的),而在总体上使得本来已经捉襟见肘的国家(地方)财政变得更加紧张。

更为重要的是,由于这种不作为根源于资源的不足,与行政机关的主观能动性没有什么关系,所以,就是让行政机关承担行政赔偿责任,对于督促行政机关依法行政之国家赔偿目的的实现,实际上也不会起到什么作用。

而且,既然在前面,法院对于(因资源短缺)造成(违法)不作为的,如果还有继续履行的价值,也只是在责令履行之中不限定具体的期限。这也就意味着,对于不作为持续状态可能会对相对人造成的持续侵害,甚至是损害的继续扩大,保持高度的容忍态度。那么,对于因为资源短缺造成的不作为损害,要求行政机关承担赔偿责任似乎就说不大过去。至少是和上述法院对这种不作为的克制和容忍的精神不和谐,不一贯始终。

但是,另一方面,资源短缺造成的(违法)不作为毕竟是一种不作为,特别是对于没有遵守明确规定的期限、又无法转变成政策或相关考虑来处理的不作为,如果由此造成了相对人的损害,按照《国家赔偿法》第3条(五)、第4条(四)之弹性条款规定,以及上述最高人民法院的司法解释之精神,仍然应构成行政赔偿责任。在权力机关至上的宪政结构之中,法院不可能违背上述法律规定,完全豁免行政机关的责任。而且,假如要求行政机关适当地作出一点姿态,作出一点赔偿,似乎也可以抚慰一下当事人的痛楚,使后者更加容易接受不限期履行义务、甚至是永远不会履行的事实。

因此,权衡考虑上述两方面的利弊,在我看来,似乎可以将资源短缺状况看作是酌定减免情节或理由,由法院根据个案的具体情况,本着公平的原则,裁量处理。

行政裁量认为,裁量权只能是由授权法授予其权限的行政机关来行使,而且,还必须是由上述机关独立判断、自由裁量,不受外界不正当因素的干扰、诱导或胁迫等。在此基础上作出的行为选择,才为法院所许可。

这是因为,立法机关之所以将行政裁量权授予这个机关而不是那个机关,就是考虑到这个机关具有专业知识、丰富的行政经验、敏锐的判断力,谙熟行政政策,因而赋予其这么一种能力,对其管辖的特定领域中发生的案件,根据各自的具体情况,特别是法律不可能事先预见到的情况,作出正确的行为选择和判断,从而实现个案的正义。

但是,由于行政体制中上下领导关系,以及行政机关的活动不可能在真空中进行,不可能不考虑到上级机关对特定案件处理的态度,不可能不与其他的公共机构发生这样或那样的联系,(工作上的或者个人情感上的联系),所有这些都有可能对行政裁量的行使产生或多或少的影响。

尤其是现在各级行政机关推行的“错案追究制”、“一票否决制”、“执法责任制”,客观上更是刺激了下级机关要多请示、多汇报,甚至是把整个案件提交给上级机关(或有关处室,甚至是政府或者人大)“把关”,防止出现工作失误,更主要的还是一旦出现失误时,也有地方推卸或减轻责任。我们现在正在推行的有些改革措施,比如,人大的个案监督,行政机关上下级或者业务科室之间的批报程序规定,实际上也从某种程度上助长了,甚至是合法化了这种风气。

我绝对不是说,这样的改革措施不好,上述请示、汇报的做法都是错误的。正像贝克法官(BakerJ.)指出的,独立行使(裁量权),是指不依赖于(其他机构),而不是说,要完全游离在(其他机构)之外,根本也不和谁协商。[16]

但是,如果一味地遵从或者屈从上级指示,或者顺从其他公共机构的压力或影响,在实质问题上完全按照上述机关的意愿来行使行政裁量权,就会构成一种在外在力量驱动下而发生的自我的、不恰当的对裁量权的约束。因为从某种意义上说,这实际上是把对个案的判断权和法律赋予的选择权通通交给了上述机关,因此,也可以看作是不适当委托裁量权的另外一种变形和表现。[17]当然,也可以看成是一种不相关考虑。

如果法院在行政审判中能够查明,上下级之间对案件的处理意见明显存在着分歧,或者下级机关最初实际上已经初步形成了一种意向性的处理意见,但却在上述因素的影响下改变了,那么,法院可以判决撤销该行政裁量决定。在这里,对不相关考虑的审查技术同样也能够适用。甚至,在我看来,假如没有任何法律或者规范性文件规定批报手续,行政机关却主动将案件提交上级裁断,或者请示处理意见,并且,大体上也是按照上级意见来形成行政处理决定的,法院也可以以裁量权不适当拘束为由,判决撤销行政决定。

但是,话又说回来,就像伽利庚(D.J.Galligan)观察到的,要想在行政裁量的适当行使和不适当屈从之间划出清晰的界线是很困难的。[18]

首先,是因为上级指示有的时候是不公开、非正式地作出的,不表露在任何的书面文字之上。同样,其他公共机构的影响也可能会是无形的、潜在的,或者是非正式渠道传递的。所以,要想证实这种不恰当干预的存在,尤其是左右了行政裁量的行使,就变得非常困难。

其次,上级指示或其他公共机构的意愿有的时候并不违背行政机关对本案处理的看法,甚至是强化了行政机关原本存在着的对该案应该如何处理的初步意见。假如只是起到强化的效果,那么,就不能算是行政机关没有独立地行使裁量权。另外,假如,行政机关辩解道,通过请示上级意见,纠正了自己原先的错误看法,那么,你又能说出来什么呢?所以,在有的案件中,你就很难论证行政机关究竟是不情愿地屈从,还是其真实意愿的表现。

再次,由于当前行政组织法的不健全,以及授权法有的时候规定得比较含混,所以,行政机关,特别是上下级之间对具体案件的管辖权有的时候是不清晰的。而且,实践中,还会偶尔出现上级机关将自己管辖的案件移送给下级机关处理的情况。假如是这样,按照上级机关的意见处理,又有何妨?

所有这些,都有可能增加司法识别和判断的难度。所以,一旦出现上述情况,那么,法院可以考虑的选择,就是转换成对行政裁量结果是否极其不合理、不公正的审查。如果是,法院也可以判决撤销。

总之,上述各种情境对行政裁量的拘束效应是现实的,尽管有的像行政政策、上级指示等拘束在有些情况下是合法的、必要的,但是,在很多情况仍然会构成对行政裁量的不适当拘束。

法院在这个问题上的反应却是复杂的,除了要寻找行之有效的审查技术之外,在有的情况下,比如,对于资源短缺造成的行政不作为,法院还不能够采取像“‘不适当拘束’=‘违法’=‘撤销’”这样的简单的、通常的反应模式,还必须作出某种必要的妥协和让步。

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*人民公安大学法律系副教授,法学博士

[1]关于对行政自由裁量概念的详细分析,参见,余凌云:“对行政自由裁量概念的再思考”,载于《法制与》2002年第3期。

[2]Cf.ChrisHilson,“JudicialReview,PoliciesandtheFetteringofDiscretion”,inPublicLaw,Spring2002.

[3]Cf.D.J.Galligan,“NatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”,inPublicLaw,1976.

[4]CitedfromHilaryDelany,JudicialReviewofAdministrativeAction–AComparativeAnalysis,Dublin,RoundHallSweet&Maxwell,2001,p.96.

[5]Cf.D.J.Galligan,“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”,inPublicLaw,1976.

[6]Cf.D.J.Galligan,“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”,inPublicLaw,1976.

[7]Foradetailedanalysis,Cf.D.J.Galligan.“TheNatureandFunctionofPoliciesWithinDiscretionaryPower”,inPublicLaw,1976.

[8]Cf.ChrisHilson,“JudicialReview,PoliciesandtheFetteringofDiscretion”,inPublicLaw,Spring2002.

[9]Cf.ChrisHilson,“JudicialReview,PoliciesandtheFetteringofDiscretion”,inPublicLaw,Spring2002.

[10]Cf.deSmith,Woolf&Jowell,JudicialReviewofAdministrativeAction,London.Sweet&Maxwell,1995,p.505.

[11]Cf.RichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.

[12]Cf.RichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.

[13]CitedfromRichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.在美国的另外一个案件OpenAmericav.WatergateSpecialProsecutionForce中,美国巡回法院也表达了同样的观点,认为,如果法院硬要责令行政机关限期履行,对于行政机关来讲,是不现实的要求。行政机关只能是改变原先在资源分配上的先来后来的处理顺序(first-come,first-serve),变成行政机关认为是紧急的案件,特别是那些当事人已经起诉的案件,就先调动资源处理之,而不顾及其他的案件。巡回法院认为,这样的资源再分配不适宜。RichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.

[14]根据美国濒危物种法(theEndangeredSpeciesAct),内务部(theDepartmentofInterior(DOI))在接到关于某物种如何归类(算还是不算濒危物种)的请示之后一年内,要作出答复。在该案中,DOI收到一个请示,要求其答复加利福利亚红腿蛙算不算濒危动物?但DOI在一年内未置可否。环境保护中心(EnviromentalDefenseCenter)遂提起诉讼,结果DOI同意在1993年11月1日前答复。但却没有履行。中心又起诉,DOI同意1994年2月2日答复。可是,届时仍然未答复。中心第三次起诉。地区法院责令DOI于1995年9月15日之前必须答复。但这个判决被第九巡回法院撤销和修正。在该案中,DOI就是以资源不足为辩解理由的。因为在1994年议会对DOI拨款法增加了一条规定,禁止该机构动用拨款,来对某物种是否为濒危物种作最终的鉴定。而且,在以后制定的有关DOI拨款法之中也都有类似的规定。因此,DOI辩解道,除非它能动用上述拨款,否则不可能在法定期限内作出上述答复。巡回法院认为,这样的辩解是有说服力的。所以,巡回法院修改了地区法院的上述判决。Cf.RichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.

[15]Cf.RichardJ.Pierce,“JudicialReviewofAgencyActionsinAPeriodofDiminishingAgencyResources”,inAdministrativeLawReview,Vol.49,1997.

[16]Cf.HilaryDelany,op.Cit.,p.101.

行政规范范文篇2

(一)行政规范存在诸多问题

行政法是行政主体实现行政管理的依据,更是控制行政权力,保障公民权利与自由的法律。行政法中不乏制定程序严谨、内容科学、层次较高的行政法规、规章,更有数量众多、内容具体的规章以下的规范性文件。社会迅速发展,立法相对滞后,行政规范性文件正是在这种背景下而出现的。行政规范,一方面对立法内容作出了具体规定,使得法律具有了可操作性,另一方面,也填补了立法空白,使得一部分行为有“法”可依,在一定程度上满足了社会的需要。但是,不可否认的是,行政规范在实际的运作中出现了诸多问题,主要表现为:一是行政规范的制定主体混乱。行政规范的制定主体应该是依现行法律的规定,但实际上各个不同种类、不同级别的行政机关,甚至一些具有行政管理职权企事业单位和社会团体,也纷纷出台具有行政管理内容的规范性文件。二是越权违法现象严重。有些行政主体片面追求本部门利益,随意扩大部门的权限,出现了上下级行政主体之间行政规范性文件越权,同级行政主体之间的越权。三是缺乏严谨科学的制定程序。行政规范基本无制定计划可言,有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、便“炮制”一个规范性文件,没有进行充分的论证,没有广泛征求意见,便草草出台规范性文件。通常是哪方面出了问题就加强哪方面管理,就出台哪方面的文件,疲于应付、被动制定,统筹规划、科学决策成为一句空话。像这样制定程序有瑕疵的规范性文件,缺乏科学性,质量不高,有的出台不久就被多次修改甚至“夭折”。四是规范内容违法的情况比较常见。行政法本应是一部控权法、服务法,但受封建文化传统、“官本位”和“义务本位”等文化的影响,有些行政规范性文件随意性比较大,滥设行政处罚权、行政许可权、行政收费权,限制公民的权利、增加公民的义务的情况时有发生。另外对自身利益最大化的追求在制定行政规范性文件过程中广泛存在,这些现象损害了政府机关的形象、公民权益和公共利益。

(二)加强对行政规范审查监督的必要性

纵观对行政规范合法性审查的几种监督方式,公民只有立法监督建议权,司法监督中排除了对抽象性行政行为的可诉性,社会监督的效果不明显,实践中,运用相对较多的当属行政复议中提起的对行政规范的附带审查。加强对行政规范性文件的审查监督,主要是基于以下几个方面的需要:首先,维护行政相对人合法权益的需要。在社会生活中,法律、行政法规往往规定得比较原则,行政规范往往是行政机关对行政相对人作出具体行政行为的依据,也就是说,行政规范往往对相对人的合法权益产生直接的现实影响,加强对行政规范的审查,有利于保护行政相对人的合法权益。其次,促进市场经济健康发展的需要。市场经济是法制经济,市场经济的健康发展离不开法律的保障。市场经济的运行,要求参与者诚实信用,维护良好的竞争秩序;要求政府提供公平的市场竞争环境,对违反市场经济顺利运行的行为作出制裁。行政规范由于制定主体混乱,存在着部门越权制定行政规范、违法设定行政许可、保护不正当竞争等不利于市场经济健康发展的现象,因此,有必要加强对行政规范的合法性审查。再次,限制被滥用的自由裁量权的需要。这主要是针对行政规范存在的诸多问题,加强对行政规范的审查,限制行政机关的自由裁量权,使得行政机关规范自己的行政行为,也使行政规范能够得到公众认同,并得到自觉遵守。最后,依法行政,建设和谐社会的需要。实现对行政相对人合法权益的保护,促进市场经济的健康发展,限制行政机关的自由裁量权,促使行政机关依法行政,这是建设和谐社会的必然要求。由于行政规范在社会中存在着种种异化现象,存在着侵犯行政相对人利益、破坏市场经济健康发展,行政自由裁量权滥用、破坏和谐社会建设等种种可能性与现实性现象,加强对行政规范的合法审查是必要且迫切的。

二、行政复议机关对行政规范审查的法律依据和审查方式

(一)审查的法律依据

我国行政复议法第7条明确规定了行政复议机关对具体行政行为进行复议时,可以一并对公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据不合法的规定进行合法性审查,其中的规定是指国务院部门的规定、地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。同时,将部门规章和地方政府规章排除在了复议合法性审查的范围外。该条明确将行政规范纳入行政复议审查的范围。

(二)审查方式

我国行政复议法规定,当事人提出对行政规范性文件审查申请应当具备以下条件:第一,只能由行政复议的申请人提出。被申请人、第三人及案外人等都没有提出审查申请的权利,不能成为申请主体。第二,前提必须是对具体行政行为的合法性申请复议时一并提出,申请人不能只对规范性文件单独提出复议审查,复议机关也无权单独以“规定”为对象进行审查。可见对“规定”的审查具有附带审查的性质。第三,必须是公开颁布的规定。作为具体行政行为的依据必须经过规定程序向社会公开,告知行政相对人的权利和义务。可见我国行政复议机关对行政规范的审查是一种附带审查。行政复议法同时规定了规范性文件的转送程序,对于行政复议机关无权处理的规定,应当在7日内按照法定程序转送有权处理的机关依法处理,有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。需要注意的是,复议机关在转送时,应该转送到行政机关而不能是权力机关。有权处理的行政机关包括制定“规定”的行政机关本身和“规定”制定机关的上级行政机关。

三、行政复议机关对行政规范合法性审查存在的问题

行政复议法赋予行政复议机关对行政规范合法性的审查权,使得行政复议机关对行政规范合法性审查有了法定依据,相对人不能对侵犯其权益的抽象行政行为提起诉讼,在行政复议程序中找到了救济权利的途径,维护了相对人的合法权益,使得对抽象行政行为的审查成为可能(尽管只是对部分抽象行政行为能够附带提起审查申请),具有积极的作用。对于此规定我们应当给予充分的肯定,但不可否认的是,这一规定在实际的运作过程中,也暴露出其理论上与实践中的局限性,其主要表现有:

(一)审查范围狭窄

行政复议法中规定可以附带提起审查申请的行政规范性文件仅限于三种,不包含对部门规章和地方性规章的审查,也排除了对法律法规授权组织制定的行政规范性文件的审查。然而,这些规范性文件涉及的范围广,影响范围大,并不排除这部分行政规范性文件违法的可能,但行政复议法却未将它们纳入审查监督范围之内。此外,行政复议法中规定的是附带审查,即只有对具体行政行为不服时才可以附带提起对行政规范性文件的审查申请,相对人并没有单独提起审查申请的权利,这样,离开了先前具体行政行为,公民、法人或者其他组织就无法对行政规范性文件的合法性提出审查要求,就造成那些违法的行政规范性文件得不到行政复议审查。

(二)复议审查方式仅限于附带审查

除去上文中我们提到的附带审查可能导致行政规范性文件的审查范围狭窄这一弊端之外,或者,是否可以设想,对那些可能违法的却不能得到行政复议审查的行政规范性文件,这样的规范有时会鼓励行政相对人去实施法律所禁止的行为,以此来使行政机关对其作出具体行政行为,从而实现对行政规范性文件提起复议的审查请求。但是,如果一个规范鼓励人们通过违法的方式来实现对其监督,这就违背了行政复议法的立法宗旨。再者,按照现行法律的规定,如果行政相对人没有对具体行政行为提出复议申请,那就无法启动对行政规范性文件合法性的审查程序,或者,虽然对具体行政行为提出了复议申请,但没有对所依据的相关行政规范性文件提出合法性审查申请,复议机关就不会对行政规范性文件进行审查,这样就会使复议监督力度大大降低。同时,行政相对人对行政规范性文件的监督,在行政机关作出具体行政行为之后,而不能在行政机关尚未实施行政行为之前提出审查,这使得行政复议对行政相对人权利的救济具有明显的滞后性。

(三)行政复议的审查标准仅限于合法性审查,不包含合理性审查

在行政复议中,对于行政规范的审查是一种合法性审查,即审查其内容是否合法、制定程序是否合法、是否与上位法相抵触、制定主体是否合法、是否拥有相应的权限,但对行政规范性文件内容的合理性是否能进行审查却未作规定,这就降低了行政监督审查的力度,抑制了行政复议的纠错功能,不符合法的一般精神。作为行政主体内部自我纠错制度,行政复议必须最大限度地救济和维护行政相对人的合法权益,深化行政监督,充分发挥行政监督及时、高效解决行政纠纷的优势。

(四)对于审查的结果、形式和效力,行政复议法并没有明确规定

行政复议法对于行政规范审查的结果、形式和效力没有作出规定,法律效果仅仅针对具体行政行为。在行政复议中,如果有权机关认为作为具体行政行为依据的行政规范性文件不合法时,仅仅是以适用依据错误为由,决定撤销、变更具体行政行为,或者确认具体行政行为违法,但却很少对被复议的不合法的行政规范性文件进行处理。这种做法造成的后果就是不合法的行政规范性文件仍在合法地侵犯行政相对人的合法权益。

(五)违反了“自己不能做自己法官”的自然公正原则

行政复议是行政系统内部的自我纠错制度,行政复议机关对行政规范性文件的合法性审查,实则是让文件制定机关来审查自己或者其下属机关制定的规范性文件是否合法。虽然我国实行规范性文件备案审查制度,但通常由各级人民政府的法制机构负责行政规范性文件的备案审查和管理工作,而复议事项一般由各级人民政府的法制机构负责。不难发现,备案机关与复议机关实则为一个机关两块牌子,复议机关在对已经自己备案的行政规范性文件进行审查时,不免想当然地认为经过自己审查备案的行政规范是没有问题的,最终往往会维持被复议的具体行政行为和所依据的行政规范性文件,从而使对行政规范的复议审查流于形式。上述程序规定的缺失,“使得行政复议法所规定的这项美好的制度形同虚设,甚至偏离立法本意”。

四、行政规范审查制度的完善建议

行政复议机关对行政规范的合法性审查,其立法本意是为了实现对行政机关行政行为的监督,为行政相对人提供权利救济的途径,更好地维护行政相对人的合法权益,然而,这一制度在实施过程中存在种种异化现象。为了使这一制度能够充分发挥其应有的功用,我们必须对其予以完善。

(一)扩大行政复议的审查范围

从上文的分析中我们可以看出,目前行政复议对行政规范性文件的审查范围过于狭窄,数量多、影响大的国务院有关行政决定命令、地方政府规章、法律法规授权组织制定的行政规范性文件应当纳入到行政复议的范围。同时,对于附带审查导致的对可能违法的行政规范性文件不能纳入到复议范围的问题,最终应当通过对行政复议审查方式的改革来实现完善。

(二)消除附带审查的弊端,完善复议审查方式

附带审查方式导致的问题主要有两个,其一是相对人对可能违法的行政规范性文件不能单独提出复议审查申请,导致行政复议的审查范围狭窄;其二是以具体行政行为的存在为前提,会出现鼓励相对人故意违法以实现对行政规范性文件提出审查申请的目的。因而,完善行政复议的审查方式,学者们提出了相应的解决方案,具体论述如下:首先,不以具体行政行为的存在为对行政规范性文件申请复议的前提,应当赋予行政相对人对行政规范性文件的单独复议申请权,并且存在事前救济的可能。应当明确:行政复议作为一种行政监督和行政救济程序,基本任务是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。只要行政主体的违法或不当行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益,都理应纳入行政复议的范围。并且,从行政法治的基本原则出发,行政机关的职权行为都应当在法律的明确授权和约束之下,受到有效控制与监督,减少行政违法与不当行政行为,保证行政相对人的合法权益。行政规范性文件作为一种抽象行政行为,虽然作出之后不是立即对行政相对人产生直接的法律效力,但会在将来某一时间直接影响公民、法人和其他组织的权益,而且对社会的影响范围又远远大于一次具体的行政行为;所以如果等到具体行政行为作出后,或者对行政相对人已经产生了实际损失,才能付诸复议制度实现权利救济,这无疑是与行政复议的目的要求相违背的。其次,对行政规范的复议制度最终应当形成直接的附带审查制度、直接的独立审查制度和主动的职权审查制度。对于前两种,即改变目前的间接的附带审查方式,规定无论行政相对人附带还是单独就行政规范提出复议审查的申请,复议机关都应当直接适用行政复议法所规定的受理、审理和决定程序。对于第三种,其依据主要是行政复议法第27条,即复议机关在行政复议中,如果发现被申请复议的具体行政行为所依据的行政规范违法或不当,即使申请人没有对该行政规范提出申请,也应当依职权主动地予以撤销或变更,或者提请有权的行政主体依法予以撤销或变更,而不能借口相对人没有提出申请而拒绝对行政规范合法性进行审查、处理。鉴于行政复议机关与备案机关实为一个机构两种职能的现状,以及行政复议机关对下属机关的官官相护,行政复议机关主动审查的现象少之又少,我们应当强化这一制度的实施。

(三)提高行政复议的审查标准

现行法律只规定了行政复议机关对行政规范的合法性审查权,而未规定对行政复议规范的合理性审查,然而,从上文的分析中,我们看到其实施效果并不理想,当务之急,我们应当完善行政复议的审查标准,既要进行合法性审查,也要进行合理性审查。对行政规范的合法性审查,主要审查行政规范性文件的制定主体、制定程序、内容是否合法,是否与上位法相抵触等。对行政规范性文件的合理性审查,主要考察其制定目的、动机是否合乎公益和正常人的一般判断,其设定的具体措施是否与实际情况相适应以及是否符合(即工具合理性,注重于判断条文规定对公民经济损益所造成的影响是否公平以及可以承受)和效率(即经济合理性),平衡了不同方面的利益。此外,还应当衡量是否符合价值合理性,即规范性文件违背上位法的立法精神的情形以及规范性文件规定的内容与政府的职能定位或政治角色不相称而产生的价值合理性问题,概括之,即为形式合理标准与实质合理标准。

(四)明确规定审查结果的形式和效力

规范性文件经复议机关审查后,处理结果一般分为两种:第一,对于适用法律正确,且制定程序合法、内容适当的规范性文件,作出予以维持的审查结果;第二,对于行政规范性文件存在违法或不当的情况的,作出予以改变或撤销认定,而对于其审查结果应当采取决定的形式作出。

(五)其他建议

对于行政复议中对行政规范的合法审查中出现的其他问题,例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌,我们应当通过完善相关制度设计,发挥行政监督中上级行政机关更熟悉某一专业领域行政管理的情况,对行政规范性文件是否违法更容易鉴别这一优势。另外,对于行政规范性文件复议过程事实上的迟延问题,应当落实第26条对行政规范性文件处理期限的规定;应当建立当事人的参与制度,为当事人提供表达意见的机会,加强对行政复议机关审查过程的监督,并明确行政复议机关不作为的处理措施。

五、结语

行政规范范文篇3

一、行政调解的原则

行政调解是调解矛盾纠纷的一种重要形式,是指行政机关在法定职权范围内,为更好地行使行政职责,以法律、法规、规章和政策为依据,以当事人自愿为原则,通过对争议各方的说服和劝导,使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议,从而妥善解决争议的活动。加强和规范行政机关的行政调解工作,必须遵循以下原则:

(一)自愿原则。行政调解要建立在当事人自愿的基础上,自愿应当贯穿于调解的全过程,自愿还表现为尊重当事人对调解方式、调解方法的选择。

(二)合法原则。行政机关要公平、公正地化解纠纷,有效地保护各方当事人的合法权益。调解的内容不得违反法律禁止性规定,不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

(三)依法调解和依法处理相结合的原则。除法律、行政法规、规章另有规定的外,行政调解不是行政机关处理特定矛盾纠纷的必经程序。对不宜调解或者经调解达不成协议的,行政机关应当依法予以处理。

二、行政调解的范围

依法可以调解的治安案件、交通事故损害赔偿争议的事项;土地、林木、矿产等自然资源权属争议的事项;土地、林地、水面等承包经营权争议的事项;征用、征收土地房屋发生的安置补偿争议的事项;劳动、人事争议的事项;消费、产品质量争议的事项;医疗事故赔偿争议的事项;其他依法可以调解的争议事项。

三、行政调解的程序

(一)行政调解的启动。行政调解启动可以由一方当事人申请,也可以由行政机关依职权提出。但不论采取哪种方式,都必须征得双方当事人同意。

(二)行政调解的受理。调解申请经双方当事人同意后,行政机关应予受理,并告知当事人调解的起止时间,调解时限一般不超过60天。

(三)行政调解的组织和协调。行政机关受理行政调解后,应当及时告知当事人依法享有的权利、应当遵循的程序,以及行政调解应当注意的事项和正确途径,使当事人明确行政调解的有关要求,帮助当事人正确行使自己的权利。

行政机关应当指派具有专业知识和调解经验的专门人员主持调解工作,调解主持人应当积极引导当事人进行当面协商。调解的方式、方法可灵活多样,既可邀请行政机关的经办人员、主管负责人参加,也可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件处理有关的社会力量参与调解处理。涉及到第三人切身利益的纠纷还可邀请第三人参加调解。重大、复杂、群众关注的行政纠纷,行政机关还可以邀请相关专家参加调解。

在调解过程中,调解主持人要认真听取双方当事人的陈述、申辩和质证,分析并归纳双方争议的焦点,据此对当事人进行说服、劝导,以引导双方达成谅解。

对重大、复杂以及群众关注的行政调解案件,行政机关应当制作调解笔录,全面、客观地记载调解的过程、内容。调解笔录应当由参与调解的人员签名。

(四)调解协议的签订。调解达成协议后,双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容:当事人的姓名或者单位名称,法定代表人姓名、职务;争议的案由及主要情况;当事人协议内容和调解结果;其他需要约定的事项。

调解协议不得对各方当事人增设超过行政法规规定的权利和义务。

(五)调解协议的签字盖章。调解协议须经行政机关认可,加盖行政机关印章,当事人签字或者盖章,即对调解当事人具有约束力,当事人应当自觉履行。调解协议书当事人各执一份,行政机关留存一份备案。

(六)调解未达成协议的纠纷的处理。调解未达成协议或者调解协议生效之前一方反悔的,行政机关应当终结调解。

(七)调解结果的回访。行政机关对达成的调解协议,应当及时组织对各方履行调解协议的结果进行回访,注意发现问题,督促调解协议的实现。

四、工作要求

(一)具有调解纠纷职能的行政机关应当充分履行工作职责。要建立调解组织,安排具有法律知识、专业知识、经验丰富的调解人员,依照国家有关法律、法规和政策规定,对其行政管理职权范围内的特定矛盾纠纷加强行政调解,当调则调,调裁结合,及时解决问题,就地化解矛盾。

公安、信访、民政、工商、劳动和社会保障、人事、国有资产、经济商务、卫生、教育、农业、规划、建设、城管、环保、商业、国土资源和房产管理等部门是行政调解的重点单位。上述单位要针对自身管理职权范围内的特定矛盾纠纷,根据本部门工作实际,遵循调解优先的原则,制定具体调解办法。

(二)各级行政机关要高度重视行政调解工作。行政调解人员要耐心细致地做好调解工作,在调解过程中,做到公正、廉洁,不得徇私舞弊,不得吃请受礼。对因调解工作失误或者不当引起矛盾纠纷激化,影响社会稳定的,将依法追究行政机关负责人及调解人员的相应责任。

行政规范范文篇4

党的*届*会于10月11日刚刚闭幕,会议审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,而今年又恰逢《行政处罚法》颁布实施十周年。值此之际,全省规范行政处罚自由裁量权现场会在淄博召开,具有十分重要的意义。这次会议,是向省政府领导请示后召开的。根据会议的安排,淄博市政府法制办和4个市直部门介绍了他们的做法和体会,与会代表观看了他们推进这项工作的专题片和幻灯片。刚才,同志们还进行了分组讨论,并纷纷作了发言,归纳起来,主要是:①规范行政处罚自由裁量权是全面推进行政执法责任制的基础性工作;②淄博的经验和做法很好,花费了心血;③全面推开要采取政府推动的方式;④贯彻现场会精神,要发扬主动性,克服依靠性,打主动仗。下面,我再讲几点意见。

一、把握全局,认真谋划,充分认识开展规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义

党的*届*会指出,“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”,要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力,走共同富裕道路,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证”,要“加快建设法治政府,全面推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,健全行政执法责任追究制度,完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督”。从中我们可以清楚地看到,加强社会主义民主法制建设,保证依法治国的基本方略得到全面落实,人民的权益得到切实尊重和保障是构建社会主义和谐社会根本任务和首要条件。《行政处罚法》是规范政府共同行为的一部重要法律,与我们各级行政机关的行政执法工作密切相关,它所确立的各种制度和程序,充分体现了依法对行政权力进行规范和限制的法治理念,对促进政府职能转变,转变机关作风,推进行政执法体制改革,规范行政执法行为,强化程序意识,以及加强政府法制工作建设,都产生了重大深远的影响,是我国依法行政推进进程中的一座里程碑。十年来,全省各级各部门认真贯彻落实《行政处罚法》,做了大量扎实有效的工作,依法行政的意识普遍提高,依法行政进程明显加快。但我们也应清醒的认识到,《行政处罚法》的贯彻落实是一项长期的任务,还有许多工作需要我们去做,对行政处罚自由裁量权的规范工作就是如此。由于社会管理工作十分复杂,立法机关在设定行政处罚的时候,即便考虑得再周详,也难以涵盖实际工作中的方方面面,必然要赋予行政执法机关一定的自由裁量权。行政执法机关在实施处罚时,应根据实际发生的违法行为的性质、情节以及社会危害程度的大小,给予轻重适当的处罚,以保证公正性。但是,在我们各类行政执法活动中,随意滥用此项权力的现象还比较普遍。例如,有的执法人员可以从开始声称要对企业处罚10万元,到最后只处罚1万元,甚至不了了之。这种情况的普遍存在,严重背离了法治原则和社会公平正义原则,损害了政府的公信力,败坏了社会风气,恶化了发展环境,阻碍了社会主义和谐社会的构建,人民群众深恶痛绝,必须采取得力措施予以纠正和规范。最近,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,其中强调指出,要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作,防止滥用行政裁量权,并将其作为能否坚持依法行政,从源头上预防和减少行政争议一项重要的工作来对待。规范行政处罚自由裁量权工作是落实党的*届*会精神,深入贯彻《行政处罚法》,全面推进依法行政,加快法治政府建设的重要举措,同时也是落实中办27号文件提出的细化、量化和规范行政裁量权工作的重要组成部分,而且是一个重要的突破点。开展这项工作,是坚持社会公平正义原则,构建社会主义和谐社会的需要,是正确处理人民内部矛盾、减少和消除社会不稳定因素的需要,是从源头上预防和减少行政争议的关键,也是新时期提高执政能力和领导水平的需要,更是各级各部门应尽的重要责任。规范行政处罚自由裁量权,对于有效预防权力寻租,建立公正科学的行政执法程序和制度,促进行政执法行为规范化,保证行政执法活动的廉洁性,提高执法水平和效率,都具有十分重要的意义。淄博市政府法制办按照市委、市政府的部署,从贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》和推行行政执法责任制的要求出发,采取了先试点,后全面推开的做法,用大约一年的时间,做了大量的工作,进行了非常有益的探索。应当说,淄博市率先开展的这项工作具有高度的前瞻性,是《山东省政府法制工作深沪杭座谈会公识》提出的开拓思路,创新方法的具体体现。淄博经验大体可以这样概括:紧扣大势,抓住要害;领导重视,工作细致;部门联动,推行有序;依法推进,深入研究;经验成熟,可资借鉴。全省各级各部门的政府法制工作机构都要从战略全局的高度对待这项工作,将其作为当前政府法制工作的突出任务去完成。

二、精心研究,明确概念,准确把握规范行政处罚自由裁量权的内涵

行政处罚自由裁量权是行政执法机关在实施行政处罚时,在法律、法规或者规章规定的种类和幅度范围内,自主确定与违法行为的社会危害性相当的处罚幅度的行政权力。自由裁量权的行使,应当符合并体现法律对裁量权限的授权目的,不得以形式上的合法背离立法宗旨上的实质要求,它应当建立于对相关因素的正当考虑之上,并符合正当程序的要求。行政处罚自由裁量权的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象,在立法不能完全调整的情况下,按照公平、公正的原则,给予行政机关以自由裁量权。目的是提高行政效率,发挥行政机关的能动作用,以实现法治的要求,满足社会管理的需要。而滥用自由裁量权,就从根本上背离了立法宗旨,使行政管理活动偏离了正常的轨道,从而就会破坏法制的公平环境,滋生权力绝对化、私有化、畸形化,侵害行政相对人的合法权益,损害政府的形象。不受约束和规范的行政处罚自由裁量权的存在,成为个别行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源,群众反映非常强烈。淄博市通过规范行政处罚自由裁量权,建立和完善行政执法工作制度,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,从源头上预防滥用和乱用行政处罚自由裁量权,进一步转变机关作风,切实推进依法行政,产生了积极的影响。结合淄博市的经验介绍,我再强调并明确六个问题:

(一)关于规范行政处罚自由裁量权的依据。对行政处罚自由裁量权的规范,其实早有法律依据。*年颁布的《行政诉讼法》第五十四条第四项规定的“人民法院对行政处罚显失公正的,有权判决变更”,体现了司法监督的依据;《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定,行政处罚遵循公平、公正的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政复议法》第二十八条第(三)项“具体行政行为明显不当的”,可以决定撤销、变更或确认违法。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确指出:行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。这些都是规范行政处罚自由裁量权的依据。

(二)关于规范行政处罚自由裁量权的指导思想。规范行政处罚自由裁量权工作总的指导思想是:以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“*”重要思想为指导,牢固树立科学发展观,全面贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》,按照合法、合理、公平、公正的原则,防止乱用和滥用行政处罚自由裁量权,优化发展环境,落实行政执法责任制,切实推进依法行政。通过推行规范行政处罚自由裁量权工作,使行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权符合法律目的、符合过罚相当和教育与处罚相结合的原则,达到行政处罚程序公开、透明,以保证法律、法规、规章在我省全面贯彻实施。

(三)关于规范行政处罚自由裁量权的性质。深刻认识规范行政处罚自由裁量权的性质有助于科学(把握)这一概念的内涵。行政处罚自由裁量权是行政裁量权的具体内容之一,行政自由裁量权是行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序,做出作为与否和做出何种行为方面作合理选择的权力。行政裁量权是现代行政权的核心。行政处罚自由裁量权是其中的一种,对它的有效研究,可以从部分入手,探悉规范和细化行政裁量权的规律。有的同志曾经担心,开展规范行政处罚裁量权是对法律、法规的修改,至于处罚多少,适用什么依据,那是执法部门的事,只要没有超过法律法规的最高幅度,就是合法的。这种看法如果在十多年前,还算站得住脚的话,现在是已经大大落伍了,甚至违背现代行政法制的理念了。我们规范行政处罚自由裁量权目的,是对各级各部门办理行政处罚案件适用量裁条款进行的细化,这些层次标准,是决定行政处罚个案的指导性文件,是量裁处罚时的操作规程,而不是对法定处罚权的改变,这一点很重要。

(四)关于规范行政处罚自由裁量权应当遵循的原则。规范行政处罚自由裁量权,没有现成的模式,必须以行使行政处罚裁量权遵循的原则为先导。在行使行政处罚自由裁量权中,要严格遵循《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合原则,过罚相当原则,公开、公平原则,告知权利原则,合理性原则,比例原则等,并把这些原则贯穿于调查、案件审理和执行过程的始终。而这些原则也正是我们规范行政处罚自由裁量权工作的目标和应当遵循的原则。

(五)关于规范行政处罚自由裁量权与行政执法责任制的关系。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。推行行政执法责任制,通过依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序,明确执法标准、执法责任等环节,把散见在法律法规和规章中的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任进行梳理和编纂,形成权责统一的行政执法制度结构,并通过考核评议和责任追究机制,监督行政机关及其执法人员责任落实,保障法律法规和规章的有效实施。可见,规范行政处罚自由裁量权是行政执法责任制的有机组成部分。

(六)关于行政处罚自由裁量权与构建和谐社会的关系。行政权是一柄锋利的双刃剑。行政处罚权又是其中最具“杀伤力”的部分。行政权过于张扬,公民权萎缩是我国传统行政法制的显著特点。在和谐社会构建中,国家公权力与公民权利互动形式下形成的“和谐”尤为重要。行政机关和执法人员具有幅度较大自由裁量权,必须严格加以限制,“给权力的舞蹈戴上镣铐”,把弹性条款细化为具体的细则,适用的处罚依据由弹性变为刚性,最大限度地控制和减少自由裁量的空间。我们当今的法治政府建设,正逐步实现由单纯的约束相对人权利的约束机制向既要制约行政主体滥用行政权,预防、制裁行政违法,又要约束相对人滥用权利,既要激励行政主体积极行政,又要激励相对方积极实践法定权利的方向转变,以促成行政主体与相对人之间的互动与合作,实现共建和谐社会的目标。

三、加强领导,抓好落实,全面推进行政处罚自由裁量权工作的组织实施

要做好一项工作,关键在领导重视,重点在抓好落实。我们一定要站在战略和全局的高度,进一步增强规范行政处罚自由裁量权工作的责任感和使命感,抢抓机遇,开拓创新,努力开创我省政府法制工作的新局面。

(一)切实加强对规范行政处罚自由裁量权工作的领导。各地各部门规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导和综合协调,由推行行政执法责任制工作领导小组负责,按照积极、稳妥、合法的原则全面推进这项工作。各级行政执法部门的主要负责同志要亲自抓,分管领导具体负起责任。各地、各部门的政府法制工作机构要承担起具体的落实责任,要结合实际,围绕推行行政执法责任制这一目标,制定具体实施方案,精心组织,抓好落实。也可以在本系统或本市先行试点,取得经验后再逐步推开。省里将在会后协调各方,拟定有关文件,推进这项工作的开展。

(二)认真梳理处罚依据,分类细化标准。规范行政处罚自由裁量权,核心在于对带有自由裁量权的处罚条款进行细化,明确具体的处罚标准和范围、幅度,建立科学公正的行政处罚程序和制度,促进行政处罚行为规范化。各地和具有行政处罚权的省直各部门要按照本次会议的精神和要求,学习淄博的经验和做法,做到尽量把行政处罚的条款标准细化,使之具有较强的可操作性,并考虑到今后法律、法规和规章立、改、废的实际情况,以汇编等形式将规范的成果予以汇总。由于各级相应执法部门的职权基本一致,各地和省直各有关行政执法部门不妨采取“拿来主义”的办法,将淄博市现成的成果结合自己的实际情况进一步予以完善,要争取“青出于蓝而胜于蓝”。

(三)建立相关制度。依法保障行政权力的有效运行,并给予约束、规范和控制,是法治政府的基本前提。政府法制工作的主要任务就是通过制度设计与创新,既保证行政活动依法高效进行,又使其在法律框架内活动,符合公共利益和为民服务的要求。规范行政处罚自由裁量权,保证自由裁量权规范运作,必须健全规章制度和行政程序,形成有效的监督约束机制。各级各部门要在细化处罚标准的基础上,建立规范约束的各项制度,建立相应监督制约机制,编撰本系统、本部门适用的行政执法人员手册。各行政执法机关实施行政处罚要普遍实行处罚公示制度,建立行政处罚听证室,方便行政相对人行使听证权。要通过各种形式将细化后的处罚标准向社会公布,让行政相对人监督执行,让行政处罚的过程“曝晒于阳光之下”。

(四)纳入行政执法责任制考核的重要内容。规范行政处罚自由裁量权工作是推行行政执法责任制的重要组成部分。要结合推行行政执法责任制,将其作为一项重要内容进行规范,明确标准、规范程序、实行考核。在梳理执法依据、分解执法职权执法岗位时,将规范行政处罚自由裁量权的内容一同落实;在执行行政处罚时,将行政执法人员是否执行规范后的统一标准作为一项考核内容。按照国务院法制办9月底在长春召开的第五次全国政府法制监督工作协作会的精神,在完成行政执法依据梳理和职权分解工作后,下一步要以案卷评查作为突破口,推动评议考核工作的落实。为此,我们准备结合行政执法案卷评查,将行政处罚自由裁量权的规范及其实施情况作为其中的重要内容,并占据较大分值。通过我们采取一系列的措施和不懈的努力,争取使各级行政执法部门和执法人员的执法效果有明显改善,行政执法水平有明显提高,行政执法作风有明显转变,为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

行政规范范文篇5

行政规范行为是国家行政机关实施的普适性的行政行为,其结果是具有普遍效力和往后效力的规范性文件的形成,表现为行政法规、行政规章及行政规定等。在现代国家初始权力划分及配置中,议会作为代议机关应履行国家的立法权,以至尊的地位体现民意的要求;而行政机关与司法机关一样,不能直接表达民意,只是适法机关,即执行议会立法或依据议会立法来裁断争讼。然而,由于行政领域的扩展及专业分工的日益细密,使得专职议员们无以应对,行政事务复杂性、易变性与立法机关行为能力的有限性的矛盾令世界各国不得不接受一个事实:议会作为唯一的立法机关只是一种理性的但不切实际的政治制度设计;行政机关必然以执法者的身份同时行使立法权(或称准立法权),这是力主限制行政权的人所不愿看到的。

议会立法具有司法适用力,即法院应当据之作为审理、裁判案件的依据。这一原则无论是在代议制的资本主义国家,还是在民主集中制的社会主义国家都是无庸置疑的。

然而,行政规范行为具不具有司法适用力呢,从本质上看,行政规范行为是行政机关行政职权的行使,是行政机关基于授权或委任而行使的立法权,属于准立法权;从约束的对象上看,行政规范的空间上的普遍效力及时间上的持续效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相对方,而非司法机关。行政规范行为的普遍适用及反复适用的特性是行政管理的经济及效益原则的必然要求,是具体行政行为实施的根据及效力的渊源,其效力的指向并非是司法机关。在西方资本主义国家,对于行政机关的立法行为是否可以构成对司法机关的约束力这一问题的认识也不一致。美国是一个奉行三权分立的国家,从司法机关与行政机关的法律关系来看,行政权与司法权是分立与制衡的关系,两者应相互监督和制约,但并无从属关系或服从的义务。但到了本世纪,特别是罗斯福新政以后,法院改变了态度,承认了规章的法律效力。通过一个判例,最高法院认为,州的规章具有与法相同的法律效力。美国行政法学家施瓦茨指出:“从质上说,州的规章具有与法相同的法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾,特别是它们具有用以强制服从法律的刑事制裁措施。行政立法也许仅仅是准立法或从属立法,因为它的条文必须服从于立法机关的立法,但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相当的事实。”①

其它西方国家也普遍确认了行政规范行为的法律效力及其司法适用力。英国早在16世纪就有议会在特定领域内授予下级机关立法任务的事实。目前,英国的委任立法被认为是与法律具有同等效力的法规。在法国,受其国内激烈的政治斗争中各种不同政治势力的影响,国会与政府也经历了长时期的权力的较量。从而形成了法国以条例为原则、以法律为例外的独具特色的行政法体系。

行政立法效力产生的原因可归结为:通过国会授权产生了其合法性的基础,从而取得了同被授权机关制定的法律相同的法律效力,无论行政机关取得立法权的理由是议会的委任还是授权,都可以看作是作为国家代议机关的国家意志表达权部分的分属,是国家权力在不同国家机关之间的重新配置。行政机关既已取得立法权,就分享了表达国家意志的资格和权能。这一权力及其行使的结果就不应因为主体法律地位而被漠视。因为行政机关是代表国家行使立法权,就应该赢得其他主体的认同和尊重,即使是司法机关也不例外。当然,行政立法获得司法适用力的前提是其必须在宪法及法律的授权范围内,甚至必须有明示的法律依据。在法国,行政机关可以制定执行性的行政条例、自主性的行政条例。执行性的行政条例的制定首先受法律的限制,不能与法律相抵触;而自主性的行政条例所规定的事项是法律以外的事项,其法律效力不由法律规定,只受制于宪法,但受法的一般原则的限制。德国的委任立法不能直接根据宪法,必须有具体法律的明确授权。而根据我国宪法、立法法的规定,我国的行政法规、行政规章不得与宪法、法律相抵触,否则无效。行政法规和行政规章的制定,也需要以法律授权为基矗可见,行政立法权的行使并不能超出法律的控制,需以立法机关事先设定的目的、范围、程序进行,这是行政规范行为司法适用力产生的前提。

此外,从实证的角度,行政立法虽然与议会立法的主体不同,但其作为国家意志的本质属性和外在特征是一致的。由于在行政领域内议会立法的萎缩及行政立法的主导地位,司法机关在处理大量行政争议时不可能避开行政立法而只适用法律的规定,尽管司法机关没有认同和适用行政规范行为的法定义务,但出于实际需要,司法机关不能不接受行政权扩张的现实,受行政立法权的制约,从而使行政立法的司法适用力获得了存在的合理性。

然而,由于行政规范行为主体的多元性及其形式的多样性,行政规范行为的司法适用力也存在着差异性。美国的行政规章,根据其内容可分为立法性规章和解释性规章两大类,立法性规章是对涉及相对方实体权利义务的创设,而解释性规章只是为

执行法律对相应内容所作的说明和解释。立法性规章具有法律效力,包括对相对人的强制执行力以及对法院的适用力。而对解释性规章是否具有法律效力存在着争议,有人认为解释性规章不具有法律效力,因为解释性规章只代表行政机关对法律的认识,其本身并不影响人们的权利和义务。法院和诉讼当事人可以适当地以解释性规章作指南,但对法院并无必须遵循的约束力。法国行政机关可以制定四种内容不同的条例:执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例。各种条例由于制定的主体的不同法律效力也不同,上下级行政主体地位的等级决定了它们所制定的条例效力上的差异,因而对法院适用的约束力也不同。我国的行政法规、行政规章及行政规定,由于其制定主体法律地位的多层次性,其司法适用力也存在着显著的差异。国务院制定的行政法规应当成为司法审判的依据,即凡是行政法规的内容对司法机关均有约束和适用的效力。国务院各部门及地方人民政府制定的行政规章对司法机关却没有强制适用的效力,司法机关在审理案件时可以据以参照。而其他政府机关的行政规定对法院没有任何约束力。1986年最高人民法院在给江苏省高级人民法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》中规定:人民法院在依法审理民事和经济纠纷案件制作法律文书时,对于国务院制定的行政法规可以引用,国务院部委规章、地方人民政府规章凡与宪法、法律、行政法规不相抵触的,可在办案时参照执行,但不要引用。

行政规范范文篇6

本文作者:陈冰工作单位:湖北中医药大学人文学院

关于城市圈的行政立法及其效力问题,就是一个非常重要、非常典型的问题。为什么对于行政法会有如此新的课题?原因在于:其一,在区域经济一体化过程中,政府的作用非同小可。区域经济的良性发展对政府的依法行政提出了更高的要求。因此,我们要大力推进依法行政,按照依法治市要求,致力于建立制度化运作模式,明确责、权、利,保障各种主体的权益,大力加强行政立法。其二,经济一体化趋势必然要求城市圈内各地方政府间相互配合与协调。武汉城市圈的发展要求“圈内”建立政府间高效的协调对话沟通机制,统筹规划,合理布局,以期达到行政资源的高效利用和物质资源的最优化配置。在依法行政的大背景下,行政立法以及规范性文件的制定对行政权力的运行有着极其重要的先定性作用。其三,行政法则不仅有全国性法律,还有众多的地方性法规和规章,地方性法规、规章的适用更为广泛和直接,尤其是地方行政规章有着特殊重要的作用。区域内的行政立法以及立法的内容,直接关系到城市圈建设的进程和质量。

武汉城市圈中,除了武汉是全国特大级城市外,其他城市均为比较小的地市级城市。在武汉经济圈内,除了湖北省政府具有颁布地方规章的权限,其所颁布的规章具有在全湖北省范围内通行的法律效力外,只有武汉市具备制定地方政府规章的权限,且只在武汉市行政区划范围内有效。其他8个城市既不是特区,也不是国务院批准的较大的市,均不具备行政规章的立法权,只具有一般规范性文件的制定权。这种立法体制至少会带来以下几个方面的问题:第一,湖北省政府制定的规章适用于全省范围,当然也适用于武汉城市圈,但是,它并不具有针对性、特定性,对武汉城市圈的经济发展和其他需求并不具有独特的作用。第二,武汉市虽然具有制定地方规章的权限,但是其效力范围仅局限于武汉市所辖的范围,并不能对其他8个城市产生效力,对城市圈内统一协调的行政权力的运作非常不利。第三,其他8个城市具备一般规范性文件的制定权限,但是,这种权限更是有限,只能在各自所在地方生效,相互之间没有必然的联系,相互冲突的情况在所难免,各地为了本地方的利益还可能设置各种门槛,更是加大了统一协调的难度。

(一)必要性由于城市圈的有限立法权和规范性文件适用范围的有限性,阻碍了城市圈的一体化进程,因此,构筑城市圈的立法体系(行政规范性文件的制定体系)就成为迫在眉睫的任务。目前,武汉城市圈在此方面还有很大的改进空间,因为该城市圈还没有形成最佳的合作氛围,耦合度还不高,不仅不能有效体现协作互助,而且可能造成不必要的竞争,从而浪费资源。因此就更需要通过加强圈内城市在行政立法领域的整体化,更节约、更高效地整合资源、利用资源。(二)可行性在现有的行政立法体制下,城市圈的组成城市可以根据需要组成一个联合机构,对事关城市圈发展大计的问题进行协商,在充分讨论、协商、论证的基础上,颁布在城市圈内有效实施的行政规范性文件。联合机构基本职责:一是制定适用于整个城市圈范围的行政规范;二是当出现对行政规范内容理解上的分歧时,做出行政解释;三是清理城市圈内各城市自己制定的、与城市圈行政规范不符的规定,对今后各城市的相关规定进行备案审查;四是当各城市之间涉及城市群事项的规定相互冲突、而此时又尚未制定统一的城市圈行政规范时,负责居中协调、裁决。(三)原则1、遵守上位法原则。城市圈行政规范性文件的制定必须符合宪法、法律、行政法规以及省级政府规章的内容和原则。但对于上述法律规范未作出规定或该规定完全不符合城市圈的实际需要的,我们可以作出创新性的规定。理论上,笔者认为规范不是绝对严格遵守上位法原则。2、人民利益至上原则。我们在制定城市圈行政规范时,要本着为人民服务、对人民负责的责任感、使命感来进行。首先,立法者必须秉持公正、公平的立法理念进行立法。行政活动取得公正性的前提是它依据的规范的公正性。具体到城市圈行政规范,可能涉及到各个城市之间的利益均衡,我们立法就应当使各种资源得到最优化利用,最大化服务于城市圈内的人民。其次,城市圈的行政规范是为城市圈的建设而制定的,归根结底也就是为改善民生、为民谋利而为的,必须本着“以人为本”原则。现代民主理论认为,公共管理的治权来自于人民的让渡,公共管理者的行政行为要对人民负责,满足和实现人民的各项权利,受到人民的监督。3、平等互利、和谐共处原则。城市圈的各个城市之间,在许多方面都有共同点,也存在差异性。建立城市圈的目的就是集中优势、整合资源,相互帮助、取长补短。各个城市之间应当是平等互利的关系,对于城市圈的建设事项,每个城市都是平等的主体,都应当发挥自有的、独特的优势,而这种优势可能被用来支援其他城市,某些情况下,还可能因此对自己造成一定的损失和代价。但只要有利于城市圈的发展,这种损失就是值得的,因为惟有这样,才能形成互补与合力,显现出整体优势,才能造就城市圈城市间的和谐共处局面。4、立足当前,放眼长远,通盘考虑的原则。“风物长宜放眼量”,我们的各项工作也必须立足当前,放眼长远,包括行政规范性文件的制定。尽管行政法律法规与其他法律相比具有多变性,但是也应当尽量考虑长远一些、全面一些,以避免“朝令夕改”,其结果是浪费财力和资源,甚至会影响到社会的稳定性。(四)立法主体武汉城市圈行政规范的制定主体应当是以武汉为核心的9个城市的政府联合体,9个城市中的任何一个市政府都无权独自行使属于城市圈行政规范的制定权,而应当由9个市的政府分别派出代表,联合组成一个专门的规范制定机构,在这个机构中,各市政府的代表地位平等,共同行使制定行政规范的权力。它有权提出草案,出台正式文件,修改既有规范,废止有关规范。当然,所有这些权力的行使都必须比照行政立法的程序严格进行。同时,这种权力并不影响各个城市自有的规范性文件的制定权。(五)内容并非所有方面都需要、都能够进行城市圈的行政规范的制定。由于国家对武汉城市圈是定位于“全国资源节约型、环境友好型社会建设综合改革配套试验区”,依笔者所见,能够制定城市圈行政规范的事项,主要应该是以下方面的内容:一体化的市场建设、交通运输、环境保护、产业结构的改造和重构、工业发展的技术协作、农业技术推广、水利建设等,也就是经济社会发展方面的事项。对于武汉城市圈而言,重点是经济发展和生态环境保护工作。(六)法律属性及地位对于城市圈行政规范的法律属性,我们可以暂时不将其定性为行政法规范,而是定性为行政规范性文件。因为在我国现行行政法规范体系中,至今尚未有城市圈政府联合规章。那么,城市圈行政规范性文件的等级在什么层面上呢?它应当高于一般城市所制定的一般规范性文件,甚至高于拥有行政立法权的城市的行政规章,如武汉市的行政规章。为什么呢?因为:其一,其内容超出了一个单个城市的运作范围;其二,其作用也超出了单个城市的地域界限;其三,其立法者已经不是单个城市政府,而是一个相对固定的政府联合体;其四,其制定过程也较为复杂,需要制定者全面、周密的考虑,又要进行细致、耐心的协商,与此相对应,其制定程序也较为复杂。

行政规范范文篇7

行政裁决文书不规范的表现

文不对题。乡、镇行政文书主要有两种:一是行政处理决定书,二是行政处罚决定书。前者是行政机关因当事人的某项权属争议或权益被他人侵犯而作出的处理决定,后者是因被处罚对象违犯有关行政法规而对其进行行政处罚的文书。在现实中,乡、镇政府往往混淆了两种决定书的性质和区别,导致张冠李戴。有的甚至袭用人民法院专用的“行政裁定书”等来代替行政裁决。

内容不全、表述不清。乡镇作出的行政裁决书往往多数只有名称、当事人、查明的事、处理结果几部分。就是这样简单的裁决书,有的事实部分只寥寥数语。如乡制作的征收计划外生育费决定书,在查明事实部分仅用“超生一孩”一笔带过。何时何地出身,是男是女等都未予说明。

错盖、滥盖印章。以乡、镇政府名义制作的行政裁决书,应加盖乡、镇政府的印章,但有的乡、镇政府一些具体承办的站、所都只盖了承办职能部门的印章,从而导致行政处理、处罚决定不具备法律效力。

适用法律、法规错误。一是法律法规混淆。如XX镇政府在处理责任山权属争议时本应适用森林法,却适用国土法。二是引用具体条文错误。三是未引用法律法规或规范性文件,而是引用领导的讲话材料。如乡政府制作的一份计划生育处罚决定,其依据是X×县领导的会议讲话材料。

问题产生的原因

乡、镇干部整体文化素质偏低。乡镇干部中有较大一批是直接从农村村组干部中聘用的,相对来说文化素质较低,大多未经过专业培训。而制作一份形式规范、质量较高的行政裁决文书,不仅需要熟练掌握公文的写作要求,同时还要具备一定的文字功夫,当前,多数乡、镇干部未达到这一要求。

法律知识欠缺。许多乡、镇干部往往忙于政务,疏于对法律知识的学习,加上行政法律法规多,新法又不断颁布。相当一部分乡镇干部对其行政管理涉及的法律、法规不熟悉。有些人仍习惯用行政命令管理,有些人甚至仍然按照过去早已废止的法律来处理行政违法行为。

“重实体、轻程序”的错误观念仍然严重。部分乡镇干部认为只要实体处理正确,文书制作法规不规范无关大局;还有的认为被处罚的对象是边远山区的农民,文化低,对文书制作的要求不清楚。如果当事人不申请复议、不起诉,也就万事大吉,即使当事人申请复议或向法院起诉,文书被撤销还可以重新再改。

缺乏必要的培训。对一些专业人员未进行专业培训,也很少组织对干部的全面执法培训,乡、镇政府干部中很少有人系统学习过文秘、法律等专业知识。同时乡镇也很少组织干部进行全面的行政执法培训。

解决问题的对策

1、提高认识。文书制作看似事小,实则事大,这就要求干部特别是乡、镇的领导干部必须高度重视,把文书制作当成政府的一项形象工程常抓不懈。

2、加强培训,切实掌握文书制作的要求。乡、镇干部应加强学习培训,正确掌握文书的制作。一份规范的行政裁决书应做到:(1)各项内容齐全,包括文书名称、当事人基本情况、争议事项或者违法事实、查明的事实和证据、对事实的分析认定、处理结果、诉权告知等;(2)表述清楚,说理充分;(3)适用法律正确;(4)尽量避免格式文书。

3、加强法律学习。乡、镇政府应组织其工作人员对行政执法过程中涉及的相关法律法规进行全面系统地学习,特别是新出台的法律规范的学习。要力戒那种应付上级检查,而采取对照答案填写试卷搞“人人过关”的形式主义。

4、切买改进机关工作作风。乡、镇政府必须加强工作作风建设,改进工作态度,严格按照法定程序处理行政事务。对需作出裁决的事项,在决定前要进行充分调查取证,使处理结果建立在事实清楚、证据确凿的基础上。

行政规范范文篇8

行政行为过错追究规定

(行政管理中许可范围)

对具有下列行政行为过错者,将造究负贺人的行政行为过错责任;负责人将要赔偿当事人的经济损失,并承担相应的行政责任。

1.对符合规定务件的申请应予受理、许可而不予受理、许可的;

2.受理不开具受理回执的;

3.申请资料不全未1次清楚告知补充事项,或者首问未能清楚告知申请具体要求的;

4.非法设立有偿咨询程序的;

5.不予受理、许可而不告知理由的;

6.无规定依据实施许可的;

7.不依照规定程序,或者非法设立许可程序实施许可的;

8.超越规定权限实施许可的;

9.未在规定或者承诺时限内完成许可事项或者告知办文结果并发文的;

10.违法收取抵押金、保证金和许可费用的;

11.违法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代行许可管理权的;

12.违法准许中介机构或者其他组织从事许可活动的;

13.不公开许可结果的;

行政规范范文篇9

行政许可是行政许可法的基础概念,对于行政许可概念的理解不同、对其内涵和性质的把握不同,往往会影响到对行政许可法的理解,进而影响该法在实际运用过程中的预期效果。因此,对行政许可概念及其性质的研究具有十分重要的理论和现实意义。

那么什么是行政许可?它的本质和内涵又是怎样的呢?

《行政许可法》第2条提供了一个简单的定义,该法规定:“本法所称的行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”虽然行政许可法提供了这样的一个定义,但这个定义还是相对简单的,用于解决行政许可的具体问题仍然是比较困惑的,何况它又回避了对行政许可本质的解答。在这里有一个疑问,就是作为一个立法定义是否有必要达到对其本质揭示的程度?抑或立法定义与学理定义的界限在哪里?(在现今我国的大部分法律中,只有少数几部法律中的立法定义涉及到对其性质的揭示,如《民法通则》第54条规定:“民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。”该条的规定使得法律行为概念严格限缩在合法行为的界域内,即只要是法律行为,就只能是合法行为,将能够引起法律意义的事实行为排除在法律行为之外。由此观之,我们可以推断出,立法定义并不必然涉及到对其性质的揭示,当然这个推断在逻辑上是不严密的。)但作为一种学理或学术的分析,势必不能回避对行政许可性质的解答。[i]

在对行政许可的性质作一番解答之前,有必要回顾一下我国学界对行政许可性质的研究状况。[ii]目前,我国学界关于行政许可的观点主要有以下几种:

一是“赋权说”。[iii]这一观点的核心是行政主体赋予相对人某项权利或某种资格,因此,行政许可是一种赋权行为。如“行政许可是行政主体应行政相对人的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[iv]

二是“解禁说”。[v]该学说的核心内容是将行政许可看做对法律一般禁止事项的解除。如“行政许可是由法律、法规设定一般性禁止的制度,是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请准予从事法律、法规作一般性禁止的事项或活动的行政行为,是行政机关依法对公民、法人或者其他组织的行为进行法律控制的行政法律手段。”[vi]又如“行政许可是指在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。”[vii]章剑生教授亦赞同此观点,他认为这种观点基于个人的立场,其思考的路径是“权利――法律――权力”,即权利通过法律获得确认,并通过权力保护权利,正契合了政治相对民主下的市场经济体制。[viii]江必新教授认为行政许可的本质在于对符合条件者的不作为义务的解除。[ix]

三是“折衷说”。这一观点综合了以上两种学说,认为行政许可的性质兼具赋权性和解禁性。如“从表面上看,许可的确表现为政府赋予相对人某种权利,称之为赋权行为未尝不可,但从根本上看,许可不仅是国家处分权利的表现形式,而且是对原属公民、法人某种权利自由的恢复,是对特定人解除普遍禁止的行为。”[x]

四是“证权说”。行政主管机关的行政许可行为(主要表现为审查、核准、颁发给许可证、执照等)是对申请人是否具备法律、法规规定的权利的资格和行使权利的条件的审核,合格者,给予行使权利的合法性证明(许可证)。它不是“赋权”行为,只是验证其资格与条件,也许勉强称之为“证权”行为。[xi]

五是“多重性质说”。杨解君先生认为,行政许可的性质并不是单一的,它具有多重性。具体包括:行政行为是一种核准行为,行政行为是一种羁束行政行为,行政行为是一种授益性行政行为。[xii]

虽然,关于行政许可,学界相关的学说纷呈,但我们发现这些学说在对行政许可的解读都停留在一种盖然性的解答上面,而没有深入行政许可的内部作一番“庖丁解牛”式分析。那么,这里有一个疑问,对行政许可这样一个中观(相对于宏观和微观的法律概念来讲)的法律概念的解读,能否达到层次分明的程度呢?或者说它在法律学规范语境的层面有哪些涵义?

二、方法的选择:多元视角下的诠释

在一般法理学(Generaljurisprudence)的角度看来,法的构成要素不外乎三个,即价值、事实、逻辑。[xiii]分别以这三个要素为研究对象的学科囊括了法学所有的流派,并构成了完整的法学方法论。法律现象所包含的价值因素是自然法学(或其他价值取向的法学)来意存在的基础,而广义的社会法学则以法律的事实因素为研究对象,它包括了法经济学、法社会学和历史法学的学科;法律所包含的逻辑因素则构成了分析法学赖以成立和发展的基础。从方法论的层面,分析实证方法、价值分析方法和社会分析方法构成了完整的法学方法论。

对于目前尚不注重法学方法论、成熟的研究规范来讲的中国法学来讲,最值得品味的当属分析实证法学的方法论。[xiv]作为法律方法论的分析法学主张,法律研究应当注重从逻辑和语义的形式上分析实在法的法律概念和法律规范,并形成一套以逻辑分析和语义分析为基础的系统而精密的法律分析方法。它通过概念的分析与建构形成规则,通过极高的逻辑系统性形成超越具体问题的形式合理性。分析实证法学在方法论上一直做着“纯粹性”的努力,将一切非法学的因素从法学研究中驱除出去,注意事实与价值的区分,认为法学研究就应该价值无涉,从而将价值因素驱除出法学研究领域。

如果分析实证法学注重法的形式与逻辑意义,那么价值法学所关注的是法律的价值,它认为法律是一种正义与善良的观念,从价值入手,进而认为法律的功能不仅在于揭示实在法的共同原则,而且应当具有批判性。这种批判性源自于古典自然法思想中蕴含的价值观念。古罗马及中世纪时期,自然法学说得到了前所未有的发展,而在启蒙运动时期,洛克、孟德斯鸠等著名法学家高举“自然法”的旗帜,弘扬自由、理性、平等、人权等价值理念,使用的方法就是价值分析方法。这种方法论主张从“应然”的层面出发去探索法的基本普遍的价值,其目的在于探求人类对法律的终极价值观。

社会分析法学将法置于宏观的社会视野中,所关注的是法律规范的社会意义。它将法律现象放进社会领域联系地加以研究。因此,社会分析法学实际上是综合了多种学科的方法,因为在分析的过程中涉及到大量其他学科的知识,如社会学、经济学、历史学甚至是文学理论等等。社会分析方法可以说以庞德的法社会学研究纲领为代表,其内容包括:㈠研究法律制度和法律学说的实际效果;㈡结合社会学研究和法学研究,为立法作准备;㈢研究使法律规则生效的手段;㈣对法律史进行社会学的研究;㈤研究如何使各个案件能够合理地公正地得到解决;㈥研究如何使法律的目的更有效地实现。从这个意义上说,社会分析法学着重分析的是法律的实然性问题,尤其是集中于法律动态过程中的实然性问题,即考察和检测法的实际运行、法的实际效力、实际作用和实际效果。这填补了传统法学上的一个盲点。[xv]社会分析法学的主要核心范畴有“活法”(即指法以外在现实生活实际起法的作用的那些类法规则,它作为人类社会的内在秩序,实际支配着社会实际生活,是人类行为的真正决定因素。[xvi])、“经验”(即霍姆斯大法官理解意义上的:法的生命不在于逻辑,而在于它的经验。)、“社会利益”(庞德社会法学中的核心范畴)等等。

(一)限制-准许-自由或权利:行政许可的逻辑形式构造

在分析实证法学家[xvii]看来,一门学科的发达程度取决于这门学科中概念的精细程度。他们认为法律研究应当从最基本的法律概念的正确分析着手,而后才能着手建构理论体系,阐释某些基本的法理。[xviii]美国分析实证法学家霍菲尔德对权利概念的透彻分析充分说明了这一点。[xix]霍菲尔德对权利概念的精确分析,为我们认识其他法律概念提供了一个可借鉴的研究范式。

“对一个概念下定义的任何企图,必须要将表示该概念的这个词的通常用法作为它的出发点。[xx]”因此,语义分析是我们认识行政许可的逻辑起点。在现代汉语中,许可通常的含义:“准许、允诺。”[xxi]在英语世界中,许可(licensen)作为名词时,最基本的意义就是自由(freedom,liberty),被允许。作为动词是,许可是指通过授权而准许或者经由准许而取消法律的限制。[xxii]值得注意的是,这里的“自由”不是先验的自由,不是作为宪法权利的自由,二是指被授权免于限制,正如霍菲尔德所言,自由作为一种法律关系,如果有任何确定的内涵就指向“特权”(privilege)同样的东西。在大众日常语境中(不管是在汉语环境还是在英语环境中),人们对许可概念的理解和使用都是比较模糊的,如“获得了许可”或“许可某人做某事”等,虽然这样的理解和使用已经能够满足日常的沟通与交流,但是如果将许可概念引入法律体系中还是作上述的理解的话,那么,在我看来可能会引起一些误解。在法律学规范语境中,许可已经内化为一种法律行为抑或法律制度,它的含义已经不是大众语境中的理解了,虽然在法律语境中对其内涵的提炼是以大众日常语境中的含义为基础的。从分析法学的视角来看,准确地讲,“许可”表示创设一种特定的自由(特权)所必需的一组构成性事实(operativefacts),所谓构成性事实,也称组构性事实、同成性事实或处置性事实,根据适用的一般法律规则足以改变法律关系,即创设一个新的法律关系或消灭一个旧的法律关系,或同时具有上述两种的事实。[xxiii]例如,甲要进入乙的土地从事活动,必须得到所有权人乙的同意。一旦甲获得许可,被许可人甲就获得了进入乙土地活动的“特权”,没有所有权人的同意而进入他人土地就是非法侵入。在私法领域中还有一个特许的概念,特许本质上是一种附利益的许可,是权利的赋予,在我国通常称为特许经营。

由此分析可见,许可牵涉两个主体,即许可人――被许可人,牵涉两个主体的意思表示,即被许可人的愿望--许可人的准许。许可概念在逻辑上预设了另一个概念,就是限制,没有限制就无所谓许可,许可是创设自由(特权)或权利的构成性事实。[xxiv]这一逻辑关系就类似于自由(无义务)(privilege)――无权利(noright)。

揭示了许可的本质和内涵之后,再来考察行政许可就显得相对容易一些了。许可可分为公法意义上的许可和私法意义上的许可,公法意义上的许可包括但不限于行政许可,行政许可是私法意义上的许可在行政法领域中的运用,但其内涵更为复杂和丰富。在我们有限的常识中,这些许可通常化为驾驶证、营业执照、资格证等形式出现,但要对各种具象进行抽象,在本质上作统一的界定成为一个“不可能的任务”。原因就在于它的使用范围太广,采用的手段多样化,而且每个领域和每种措施差异太大。因此,《行政许可法》第2条提供了一个简单的描述性定义,该法规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”该立法定义描述了许可事实的基本过程:申请-审查-准许。申请是相对人,审查与准许是行政机关,一个行政许可便由双方的行为组成。“准予其从事特定活动”就意味着“准予后”就可以从事特定的活动,不准予就不能从事特定的活动。换言之,获得许可,就获得了从事特定活动的自由或权利。

据以上的分析,行政许可的基本逻辑构造可以展现为:限制――准许――自由或权利。行政许可就是行政机关为相对人创设自由或权利的构成性事实,行政许可的结果便是相对人获得了行政机关创设的法律的自由或权利。

(二)公权力的介入与许可方式多样性:行政许可的社会事实因素

在逻辑形式意义上,行政许可的本质表现为:限制――准许――自由或权利,是行政机关为公民创设自由或权利的构成性事实,于相对人来讲,许可的结果便是相对人获得了行政机关创设的法律上的自由或权利,然而,逻辑不是行政许可这一法律规范的全部,离开了行政许可中的社会事实因素,我们将无法完整地解读行政许可这一概念。公法领域的行政许可与私法领域的许可,在逻辑构造上面呈现某种相似性,表现为得到批准或授权而获得相应的自由或权利。[xxv]从分析法学方法论的视角来看,因其只注重逻辑形式与语义分析,展现出来的是事实无涉和价值无涉的分析结果,因而,在社会事实因素的层面上,公法领域的行政许可与私法领域的许可未能得到十分清晰的区分。

从一般的法社会学的理路来看,公法上的行政许可和私法上的许可,在双方主体上呈现巨大的差异,分别表现为:行政主体――相对人;民事主体――民事主体。虽然目前有观点认为,在政治相对民主下的市场经济体制中,行政许可更多地被视为一种政府责任和对社会的公共服务,[xxvi]以及本文前一部分的分析(行政许可的逻辑形式构造)和部分学者最新的研究成果表明:行政许可本质上乃是一种权利。[xxvii]但从解读《行政许可法》第9条之法律规范来看,这种权利观念并未深入人心。[xxviii]所以,可以预见行政许可在以后相当的时间内,仍然会以公权――私权的二元认知模式反映在人们的观念中,而私法上的许可则明快地表现为私权――私权的二元结构。出现这种认知上的偏差,其根本的原因在于行政许可制度中所蕴含的社会事实因素在人们认识行政许可过程中所起的“迷惑”作用。在我看来,行政许可制度中的社会事实因素可以从以下两方面来诠释:

1、国家公权力的介入。国家公权力的介入并非向其介入法律责任的领域那样,表现为强制执行或潜在的强制和支配能力,而是以对社会事务管理的方式出现的。按照社会契约论的见解,每个人让渡一部分权利出来交给共同集结起来的集体(社会),国家(政府)便产生了,按照现代西方宪政秩序的合法性逻辑,人们成立政府的目的是为了更好地保护权利。于是,政府(国家)承担了权利主体集体让渡部分权利而赋予的责任,对有关人身健康、公共安全、产品质量等等社会事务实行宏观调控,限制和制止公民、法人或其他组织未经允许而任意进行生产、经营及其他各种有可能导致社会失衡,损害社会公共利益的活动。需要指出的是,国家公权力对社会公共事务的介入以及有可能影响到个体利益,这都表现为一种社会效果,因而属于法律制度的社会事实因素。

2、许可方式的多样性。在国家公权力的介入下,行政机关以何种方式实现许可,这成为行政许可制度中最为直观的事实表象。行政机关对相对人的许可主要表现为以下几种方式:对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动设定的许可,以一般许可的方式出现;对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等所设定的许可,一般以特许的方式出现;对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项所设定的许可,一般以认可的方式出现;对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项设定的许可,一般以核准的方式出现;对企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项设定的许可,一般以登记的方式出现。而以上以不同形式出现的行政许可反映在实在法上就具体表现为《行政许可法》第12条之法律规范。

(三)公益与私益的衡平:行政许可的价值评价机制

上述研究路径在逻辑形式和社会事实层面上解决了行政许可的内在机理,但这仍然不是问题的全部,我们仍然要面对“国家公权力为何要介入社会公共事务及私人利益领域?它的正当性何在?”,“当这种介入超过了必要的限度严重地侵犯了个体的利益时,法律能否提供救济途径以及这种救济的正当性、合理性是什么?”这些都是具有价值评价性质的根本问题。因此,为了探究对行政许可这一法律规范完整的认识,导入某种价值的分析是必要的。我以为,行政许可的价值因素集中体现于公益与私益的衡平这一要素上面。

公益源自何处呢?在国家产生之前,每个人都出于绝对自由的状态,是自己人身和财产的主宰。为了维护人身和财产免受侵犯,他们联合成为一个社会。“当每一个人和其他人同意建立一个有一个政府统辖的国家的时候,他使自己对这个社会的每一个成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务。”[xxix]当每一个社会成员都如此行事的时候,公益便具备可产生的前提。但只是基于同意、服从还不够,因为公益不是观念上的东西,它是客观的、物质的。因此,当任何人把本属于自由的本身及其财产加入到国家中,那么国家为了整个社会公共利益经营和处分着源于公民的自由和财产,以满足社会成员对社会秩序的要求。公益便产生了。

相对于公益来讲,私益的形成就简单许多。私益体现于个体的私权利中,利益是权利的一个要素。权利不是法律赋予的,它源于人之所以为人的本性。在自然状态中,人们就享有自然权利,由于自然状态不利于权利的保障,因而人们让渡自己部分权利结成国家,但有些依附于人身的权利是不能让渡的,它们理所当然成为私权利,私益也就蕴于其中。

但公益与私益的区分绝非如此简单。公益可以是大多数人私益的集合,也可以是少数人的特定的利益。当个人为了追求自身福利的最大化实现而危害到他人利益时,私益有可能寻求公共保护,私益可能成为公益问题。而权利主体之间无法妥协时,公益的代表――国家就可能并且应该出面调解。由此看出,公益以私益的先在为前提,某种意义上讲,公益不过是私益共同长远的体现而已。公益与私益两者关系在应然性上体现于:公益的最终指向和归宿与私益的方向一致。[xxx]从价值角度评价,公益不该具有超脱、独立于私益之外的甚至和私益南辕北辙、水火不容的取向。就相互关系而言,两者互相依存,良性互动,共同发展。

当然,从上述理论层面落入具体化的社会关系中,公益与私益之间时常产生矛盾乃至冲突,无法兼顾时,那么国家权力可否为了公益而限制或否定私益?限制或否定应当控制在怎样的范围之内?[xxxi]对公益与私益进行合理的配置,是行政许可法律制度乃至整个当代行政法所无法回避的根本性问题。行政法的控权论和管理论对此问题无能为力,而平衡论所提出的寻求公共利益与保护个体合法权益并重的理论见解有了用武之地,为我国行政许可法律制度的制定和实施提供了合理的依据。它找到了政府、国家与社会公民之间关系的合理与和谐的平衡点,即达到了对公共权力与公民权利关系的理性化认识。行政许可制度是以肯定国家权力的积极作用为前提的,并且为了维护公共利益,有效发挥国家权力的积极作用为目的。使行政机关与公民都以一种较为积极的态度出现:行政机关成为公共利益的促进者,依靠自己所拥有的专业和信息等优势对经济和社会生活进行合理的调控;公民则通过行使听证权、知情权、监督权等权利成为一个影响公共政策决策的参与者和受益人。

三、寻求个人自由与公共利益在行政许可法上的平衡

上述分析大致展示了法律学规范语境中行政许可概念的完整构造,在此基础之上,我们再来思考行政许可的前置问题和后续问题:即为什么公民利用某些公共资源或从事某些社会活动需要得到政府的批准?以及当国家公权力的这种介入超过必要限度,公民是否能够获得法律救济?

(一)个人自由与行政许可

自由与国家权力哪个是第一位的?[xxxii]那么,既然自由先于国家并成为国家的目的,为何在某些领域中的自由(不包括思想自由)需要国家的公权力的介入,并通过一系列的构成性事实创设自由或权力?理由很简单,个人的行为很容易对他人或国家造成损害。自由的最低限度就是不得妨碍他人自由的行使。为了保护自由,国家公权力介入变得理所当然,获得了合法性资源与正当性,行政许可作为社会控制的一种手段孕育而生了。《行政许可法》第11、12、13条之法律规范便体现了这种方式介入的正当性与合理性。

行政许可作为一个具体行政行为,是创设自由或法律权利的构成性事实;作为一项法律制度则构成了对个人自由的限制,同时也为自由提供了保障。行政许可法的目的在于规范政府行为,保护个人自由,明确这一点很重要。对政府而言,除非有足够的理由,否则不要随意设定许可干预个人自由,对于个人而言,必须认识到自由行使的条件和限度,这在当下权利本位的背景需要强调的。

(二)干预超过必要限度在行政法上的救济

据以上分析,行政干预个人自由的正当理由和原则在于公共利益。而公共利益在法律上是一个不确定的概念。不确定法律概念是指这样一些概念,它们的客体是法律事实要件,对哪些事实要件可以充分构成判断的基础,法律没有明确的规定,因此很大程度上是一个主观认识问题,即便在个案中也离不开权衡,甚至需要预测未来,只有在谨慎全面考虑和权衡各种观点的情况下才能作出明确的结论。[xxxiii]

什么是公共利益?在《行政许可法》第12条列举了国家安全、公共安全、宏观经济、生态环境、人身健康、生命财产安全,但这些都是不确定的法律概念,需要在特定许可的立法创制过程、行政决策过程以及司法过程中具体运用与权衡。但有哪些事实要件构成上述几种公共利益,行政许可法没有给我们提供答案,现有体制下司法机关所积累的司法经验亦无从着手。正如有学者指出的那样,公共利益存在不确定性和“羊皮化”的倾向,对治理的实质理性是不可靠的。[xxxiv]特别是在我国尚未建立违宪审查机制与公益诉讼机制的情况下,对于类似行政机关以抽象行政行为的方式设置的行政许可行为(虽然《行政许可法》第46条之法律规范规定了相关听证程序,但行政机关亦可以依据此条法律规范以公共利益规避听证程序),相对人在法律上缺乏有效的救济途径。

行政许可涉及到权利与利益的分配与再分配,引起既得利益集团的抵制,并设法规避法律的制约。从目前行这许可法实施以来的情况看,这种效应已经显现出来了,如混淆审批制与核准制,将听政会该为座谈会,将许可作为非许可的审批来实施等,又如在许可被废止后向其他形式转化,行政机关通过设立黑名单等方式干预市场秩序,将自己的影响扩张到这些领域。对于这些规避行政许可法的做法,《行政许可法》甚至整个行政法都不能提供有效的法律途径,只能通过非法律途径的申诉、上访或者依靠媒体监督等方式来解决。

行政规范范文篇10

市委、市政府的正确领导和省司法厅的指导下,年。全市各级司法行政机关认真学习贯彻党的和届六中全会精神,全面落实科学发展观,紧紧围绕平安建设、和谐社会建设和社会主义新农村建设,强化基层,完善机制,推进改革,优化服务,班子队伍建设和各项工作取得新突破、新成效,为建设“平安”加快省会科学发展、构建和谐社会做出了积极贡献。

和谐社会建设中的先导性作用更加明显。全省率先出台并启动了高标准、高起点的五五”普法规划,一、以启动“五五”规划为标志的普法依法治理工作全面推进。召开了由四大班子主要领导参与的全市第十三次普法依法治理工作会议,省委副书记、市委书记姜大明同志列席会议并作出重要部署,全市新一轮普法工作全面展开。进一步丰富普法形式和载体,启动了法律六进”活动,组建了五五”普法讲师团,县(市、区)新建了5条标准较高的法制宣传一条街,完善了泉城普法网站,免费发放20万册《公民法律知识读本》实行了农民工学法合格证制度,涌现出了平阴县戏曲普法、槐荫区多媒体宣传、历城区“点法下乡”等一批形式新颖、喜闻乐见的好的普法方式,普法效果明显增强。举办领导干部、公务员和企业经营管理人员法制讲座100余期,培训了134名普法骨干,组织20余万名科级以上干部和农村“两委”成员进行了普法考试,53批10341名党员干部在监狱接受了深刻的警示教育,领导干部、公职人员、企业经营管理人员和农村“两委”成员等重点对象依法决策、依法行政、依法经营、依法办事的素质和能力进一步提高。四五”依法治市纲要全面启动,基层民主法治建设进一步加强,四民主、两公开”制度全面落实,民主法治示范村”创建活动更加深入,全市30%行政村、10%社区分别达到民主法治示范村”民主法治示范社区”创建规范。市再次荣获全国法制宣传教育先进乡村称号,市司法局被评为全国法制宣传教育先进单位。

和谐社会建设中的基础性作用更加突出。大力加强司法行政基层基础建设,二、以提升矛盾纠纷化解能力为重点的基层工作全面加强。全市81%司法所达到省级规范化建设规范,以司法所为依托的乡镇调解中心建设更加完善,企事业单位恢复重建和新建人民调解组织198个,基层人民调解组织达到4933个,人民调解员15745人,人民调解与司法调解、行政调解的衔接更加紧密,调解领域不时扩展,作用更加突出。建立了市、县(市)区、乡镇(街道)三级矛盾纠纷信息系统,实现了矛盾纠纷采集上报、分析处结、汇总归档、督查督办网络化管理,大大提高了工作效率。围绕重大节日、重要会议、敏感时期的社会稳定工作,集中开展了6次全市性、大规模的矛盾纠纷排查调处活动,全市各级人民调解组织共排查调处各类矛盾纠纷16040起,其中,胜利调处了历下大明湖扩建拆迁、天桥北园路改造拆迁等群体性事件112起,防止商河白桥乡土地承包纠纷集体上访等上访案件134起,防止“民转刑”案件205起,调解胜利率达到96%把大量矛盾纠纷消灭在基层和初始阶段,有效维护了社会和谐稳定。

和谐社会建设中的保证性作用更加有力。深入开展了平安监狱”平安劳教所”创建活动,三、以提高教育改造质量为中心的监狱劳教工作全面发展。积极推进规范化监区和大队建设,严格落实各项平安制度和措施,胜利破获了数起预谋脱逃案件,有效防止了凶杀、暴狱等重大监管平安事故和生产平安事故的发生,确保了监狱劳教场所继续平安稳定。建立了罪犯教育改造质量评估、劳教人员教育矫治质量评价体系,强化心理矫治、职业技能培训工作,教育改造挽救质量明显提高,监所内改好率保持在96%以上。监狱大力开展部级现代化文明监狱创建活动,新的规范化示范监区全面建成,法制化、科学化、规范化建设水平明显提高,监狱企业实现年度销售收入1.3亿元;市劳教所积极推进劳教管理工作改革,全面实施三种管理模式,突出特色,规范运行,其经验得到司法部劳教局的充分肯定,并获得全国劳教系统推进三种管理模式经验交流会与会代表的很高评价。社区矫正工作稳步推进,试点范围扩大到10个县(市)区的53个乡镇(街道)占全市乡镇(街道)总数的40%历下区试点经验进一步丰富完善,济阳、章丘等县(市)探索出农村社区矫正工作新路子,工作制度、工作流程进一步规范,全市累计接收社区矫正对象848人,服管服教率达到95%以上,无一例重新违法犯罪。对监狱新收押罪犯重新违法犯罪情况进行了评估分析,对刑释解教人员实行了分类管理,帮教率和安排率分别达到98%86%重新违法犯罪率控制在2%以下,有力地促进了社会治安秩序的稳定。

和谐社会建设中的服务性作用更加有效。坚持在推进和谐社会建设、围绕中心服务大局中拓展和规范法律服务工作。律师机构和律师队伍不时发展壮大,全市律师事务所达到101家,执业律师达到1387人,分别比上年增长10%和11%众成仁和律师集团正式组建成立,标志着我市律师机构规模化建设取得突破性进展。围绕省会经济发展,律师为政府机关和企事业单位担任法律顾问1812家,参与了近20家国有企业改制重组,为香港)经贸洽谈会、文博会等10余项大型经贸活动提供法律服务,涉及标的额达600多亿元。围绕省会乡村建设,为政务中心、奥体中心等重大工程提供法律咨询论证和招投标公证法律服务。围绕新农村建设,调整法律服务工作思路,深入开展“千人法律援助进村(居)和农村大型律师义务法律咨询活动,认真做好民工讨薪法律援助工作,降低门槛,简化手续,切实把解决困难群众打官司难的问题落到实处,推动了农村经济社会发展。围绕和谐社会建设,引导律师等法律服务人员协助各级党委、政府和信访部门处置涉法信访案件1260余件次,组织18人律师团参与处理了南洋学校事件”,四、以促进省会又好又快发展为主旨的法律服务工作全面深化。依法调节理顺了诸多利益纷争。深入开展司法鉴定机构规范建设年活动,司法鉴定工作顺序、工作质量、工作环境得到进一步规范,司法鉴定机构发展到16家,司法鉴定人达到233名,料理司法鉴定案件4198件,比上年增长1倍,司法鉴定演讲采信率为100%组织4200名考生报名参与了国家司法考试,为国家选拔了524名法律专门人才。据统计,年,全市料理律师法律服务事务22661件、公证事项50802件、基层法律服务事务15048件;料理法律援助案件1861件,超额完成了年度创城任务;12348法律服务专线解答法律咨询电话78193件次,服务省会经济社会发展的效果愈益明显。