问责制成败的关键何在

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。

有权必有责，这是规范权力运行的前提。没有问责机制为后盾，权力必然恣意妄为。自“依法治国”的方略确立以来，从中央到地方虽不乏问责官员的个案披露，但已知的问责，多与重大公共安全事故或群体性事件相关联。依制度而为的问责，理想的图景应该是，只要出现应予追究责任的事项，问责就主动而来。《暂行规定》将问责的对象定位于“党政领导干部”，正表明了高层意欲真正实现权责一致的决心。

从问责制的实践来看，《暂行规定》在“党政问责全覆盖”上确是一大突破。在中国的政治常识里，党的领导干部同样手握公权力，地方的党委书记通常还被称为“一把手”、“班长”等等。但在瓮安事件的问责之前，一些重大安全事故或群体性事件中，被问责的常常是行政领导，而党委主要领导则往往隐身于责任之后。2014年的贵州瓮安事件平息后，其时的县委书记与县长一同被免职。这一党政官员“捆绑式”问责释放出一个信号，问责的关键在于实现权责罚的一致，任何有权无责或有责无权的潜规则均应打破。新出台的《暂行规定》无疑有助于校正以往一些地方在问责实践中所出现的权责不均衡。

出台《暂行规定》的另一重意义在于，它从程序上完善了对领导干部的责任追究。更高领导的震怒，常常不具有确定性。舆论监督或民意喧嚣也并非问责的前置条件。看问责制是否日常化，更应看那些没被舆论所关注的权力乱作为或权力不作为是否及时进入了问责程序。若没有制度化的问责，“责任”对权力的震慑力就会大打折扣。那些被问责的官员也会满腹抱怨，“为什么受伤的只是我?”更多躲过了问责的官员也将难以从作为个案的官员问责中吸取教训。

然而在“谁来问责”这一关键问题上，公众能够期盼的首先仍然是公共权柄的执掌者。在官员系统内，由更高层级的官员对具体的责任人进行问责，成本最小，效果最好，也最值得鼓励。《暂行规定》本身属于官员系统内的制度化成果，它包含的正是党纪问责和行政问责。通过这种系统内的自我清理、自我净化来维持官员系统的公信力，既可以防范官员一错再错，又可以节约司法资源和社会资源。

但另一方面，公权力又并非值得如此信赖，问责制的理论基础正在于对权力的不信任。若领导干部人人都是道德完人，那么权力乱作为或权力不作为也就不会发生了。既然权力被滥用是现实的存在，我们理应认识到，执掌《暂行规定》来问责其他官员的官员，也可能滥用自己的权力。要真正实现“有责必究”，还得开放权力体系，引入司法权和公民权来监督制度的执行。尤其要警惕某些官员将党政问责凌驾于司法问责之上———责任机制是一个完整的体系，既包括党内的纪律问责，又包括行政体系内的行政问责，还包括司法问责与民主问责。这些种类不同的问责形式并不是相互排斥的关系，而是相辅相成，共同作用于责任人。在这个“依法治国”的时代，一定要看到，司法问责才是第一位的。不同问责之间的衔接机制是否运行良好，也将在一定程度上考验《暂行规定》的最终效果。

对于那些不构成司法责任，而仅构成党纪责任或行政责任的问责，还需要民众的监督来防止问责权的不作为。应问责而未被问责，对于负有实施问责职能的责任人，也必须有责任机制相伴随。从权力的源头控制、约束权力的乱用、滥用或不用，只有依赖于权利。以往的问责，我们更多注重了“以上级权力制约下级权力”，而问责的核心要义更在于“以公民权利制约公共权力”。只要是权力，不管是哪个级别，都有腐败的可能。唯有公民权利，是毋庸担心其腐败的———权力本身就来源于公民权利的让渡，权力理应接受权利的监督，权力也理应接受权利的问责。