新农村建设中的几个理论与实践问题

建设社会主义新农村是我党站在经济社会发展全局的高度，立足当前、着眼长远做出的战略决策，是落实科学发展观的重要战略举措和重大历史任务。为确保这一历史任务的完成，有必要对新农村建设涉及到的几个理论与实践问题进行探讨。

一、在思想与理论上廓清新农村建设与城镇化之间的关系

有的同志认为，新农村建设反映的思路是城乡割裂。城市人率先现代化，农村人就地城市化。也有的同志担心提出新农村建设会影响城镇化的进程。

对待这个问题，首先应认识到，城镇化和工业化是我国经济社会发展的必然趋势。根据国际经验判断，我国已经进入工业化中期阶段，要加速第三产业的发展。由于第三产业在很大程度上具有人力密集性和消费的产地性这两个特征，它比第二产业更依赖于人口的积聚和城镇化进程的加速。可以说，第三产业发展不足和城镇化进程滞后制约着我国的现代化进程。

人口的积聚将带来对第三产业的消费的增长，但这种聚集需要有产业的依托、更多就业机会的创造，最根本的是需要国民经济健康快速的增长。目前，我国经济的增长面临着国内需求不足和城乡发展失衡的突出矛盾。据统计，2004年，投资和出口对国民经济增长的贡献率近60%左右，而消费仅占40%。消费需求不足的关键是农民消费能力太低，农村市场没有启动起来。占全国人口近70%的乡村人口，只占城乡居民储蓄总额的18%，仅消费了社会消费品零售额的36%。如果回顾历史，进行纵向比较，1985年农村在社会消费品零售额中的比重曾经高达56.5%，而那一年城乡收入之比为1.86:1，是改革开放以后城乡收入比率最低的年份之一。农村居民消费不足直接导致工业生产的产能过剩，经济增长没有坚实的底蕴。也就是我们常说的，城市工人下岗的根本原因是农民收入太低。按国家统计局测度的农村小康实现目标，到2020年农民人均可支配收入要达到6000元，而2004年仅为2632元，实现程度仅为11.4%，还有88.6%的路程要走。2005年的中央经济工作会议指出，要努力调整投资消费关系，把增加居民消费特别是农民消费作为扩大消费需求的重点。推进新农村建设，实施工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立农民增收的长效机制，逐步缩小城乡之间的发展差距，这样就可以启动和扩大农村人口这一国内最大的潜在消费群体的消费需求，促进经济增长。同时，建设新农村将需要大量的水泥和钢铁等工业产品，能够有效解决这些行业产能过剩的问题，为城市创造更多的就业机会，为国民经济平稳较快的可持续发展奠定坚实的基础。同志1956年在《论十大关系》中对发展重工业与发展农业和轻工业之间的辨证关系，曾有过精辟的论述。五十年后的今天，同样可以说，如果我们真想要推动城镇化和工业化进程，就应大力促进农村的发展，增进农民的福祉。

我们过去的经验教训是，将农村发展和城市化、工业化作为相互割裂的两个独立的系统，片面地通过城市导向和沿海地区导向的战略政策来推动城市化和工业化，对城乡协调和可持续发展重视不够。新农村建设是在科学发展观指导下，促进城乡协调发展的一个系统工程，它将农村和城市共同置于城镇化、工业化的框架之中，形成城乡良性互动、共同繁荣的格局。

二、在新农村建设的实践中处理好“硬件”建设与“软件”建设之间的关系

新农村建设有助于增加大量的对水泥、钢铁等工业产品的需求，解决这些行业产能过剩的问题，更好地支持国民经济平稳较快发展。但切勿将新农村建设简单地理解为新村建设，盲目地搞工程，有能力干，没能力也要干。甚至单纯为解决城市建设发展用地盲目减少村庄，用强迫命令的方式让农民集中建房、上楼。要认识到，通过新农村建设，全面提高农民的综合素质，培养和造就一大批全面发展的新型农民，这是社会主义新农村建设的基础工程，也是最终目标。因此，在注重改善农民生产生活条件的同时，更应重视全面提升农民的素质这一“软件”建设。

目前，我国农民受教育的程度比较低，提高农民素质的任务十分艰巨。2004年，农村文盲率仍高达10.7%，农民平均受教育年限不足7.7年，初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口65.4%的水平。占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，全国每千人拥有卫生技术人员3.6人，而农村只有1.02人。美国经济学家舒尔茨的人力资本理论认为，劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件，人力资本对经济增长的贡献尤为重要。印度学者阿马蒂亚·森曾指出，贫穷并不仅是收入的剥夺，更重要的是能力的剥夺，穷人无法行使某些基本的能力，这是一种绝对的剥夺。我们所说的公平分配，首先是获取和使用机会的能力培养上的公平。而现行的收入再分配体制在很大程度上忽视了农民及其子女的能力建设，没有为他们提供与社会其他人士公平竞争的一个平等的起点，造成了农村劳动力的人力资本的质量难以提高，就业机会难以获得，农民收入难以增加。在新农村建设中，发展农村的义务教育、公共卫生、医疗事业、文化事业以及加强农村的精神文明建设，实际上也就是注重农民的能力建设，提高农民的综合素质。如果我们能将农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本，培养出数以亿计的体魄健全、思想和文化素质高的新型农民，他们将成为新农村建设的主力军，农村先进生产力的代表。他们中的一部分人走出农村，也将能够适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化进程中发挥重要作用。

三、在思想和行动上明确新农村建设中政府的主导作用和农民群众的主体地位之间的关系

政府的主导作用的问题实质上就是在新农村建设中，政府如何行使职责？什么可为？什么不可为？总理在2004年“两会”的小组会讨论时曾讲到，政府要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动跳出来，要完整地认识并掌握政府的四项职能―――经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。

在经济调节上，政府在初次分配中，要创造一个有利于发挥市场在配置资源中所起的基础性作用的制度环境；在国民收入再分配中，政府要发挥能动作用和导向作用，为广大人民群众在公平的基础上提供公共产品。

理论工作者曾指出，生产归根结底是为了满足消费，投资与消费的失衡最终会阻碍、甚至破坏社会再生产的良性循环。而消费需求不足是现有分配关系的产物。在我国二元经济结构的条件下，在市场力量无法自发地改变分配关系的情况下，通过政府干预促进消费需求的增长就成为必然的选择。从我国的具体国情和世界各国经济社会发展的普遍规律看，改变农村面貌仅靠农业自身的积累不行，单靠市场配置资源也不行，需要通过政府主导和制度安排，使投入更多地向农业、农村、农民倾斜。总书记曾强调，要更加自觉地调整国民收入分配格局。这就是要使国家的财政支出、基本建设投资和信贷投资由过去以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。总理在十届全国人大四次会议的政府工作报告中指出，要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。主要是加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，加强防汛抗旱和减灾体系建设，加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设，加强教育、卫生、文化等农村公共事业建设。这就是调整国民收入分配格局的具体落实，政府在新农村建设中的主导和能动作用的具体体现。

新农村建设中政府的主导作用和农民群众的主体地位并不矛盾，而是相互协调、并行不悖的。要尊重农民群众在新农村建设中的主体地位。首先，要明确新农村建设是农民群众需求导向型的战略举措，新农村建设必须满足当地农民最迫切的需求，给农民带来实实在在的好处。其次，尊重农民群众的主体地位就必须充分调动和发挥农民自身的积极性和创造性，使农民群众真正认识到建设新农村是建设自己的家园，做到不是“要我建”，而是“我要建”，新农村才能最终建成。政府的主导作用体现于落实全局性的政策措施，例如：如从今年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费；到2008年，在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度等。在各地的新农村建设中，政府应提供资金、技术和人力物力的支持，提出指导性建设项目。至于具体到每个地区、每个乡镇、每个村庄，如何规划，如何确定项目的优先次序，则由当地农民根据自己需要来选择，当地群众应全程参与项目的决策和实施，资金的使用和管理。

为使农民在新农村建设中真正起到主体作用，应探索在乡村两级建立一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，落实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表（理事）不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的人。由村民代表大会或村民理事会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生，有助于克服村级组织行政化的倾向。如果这种体制能够成功，就可进一步把乡镇人民代表大会落实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的监督制衡机制，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实。

调动农民自身的积极性，既要解决农民切身利益问题，又要教育和引导农民。在新农村建设中，一方面，要充分考虑农民的经济承受能力和心理承受能力，发挥农民的决策和行动主体作用，采用农民乐于接受的方式，从农民最迫切需要解决而又有条件做好的事情入手，不刮风，不搞形式主义，不劳民伤财，让农民真正得到实惠。另一方面，通过教育和培训，使农民自觉投身到新农村建设的伟大事业中来，自力更生，艰苦奋斗，勤劳创业，共同致富，在国家的扶持下，依靠广大农民的辛勤劳动，把农村建设成农民的美好家园。

四、进一步认识建设社会主义新农村与建设农村全面小康社会之间的关系

小康是介于温饱和富裕之间的一个生活发展阶段。作为一个阶段性的任务，农村小康的实现有明确的、统一的指标和测量标准。1991年，国家统计局有关部门在经过反复论证后，确定出包括反映收入分配、物质生活、精神生活、人口素质、生活环境、保障安全六大方面的16个农村小康指标。根据所确定的“农村小康综合评价标准”的指标测算，到2000年，我国农村居民的小康生活水平实现程度达到91%，农村居民整体生活水平迈入了小康社会的门槛，基本实现了由温饱向小康的历史性跨越，3/4的农村居民初步过上了小康生活。

党的十六大提出，我国要在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。为了适时监测农村全面小康建设进程，国家统计局又制定了新的农村全面小康标准和监测方法。该标准包括经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制和资源环境六个方面，共18项指标。根据这一指标体系，目前农业、农村和农民各项发展指标与全面建设小康社会的目标相比，还有相当距离。据国家统计局测算，2004年全国农村全面小康实现程度仅为21.6%。其中，农村经济发展的实现程度为12.1%，农村社会发展的实现程度为33.1%，农村民主法制的实现程度为69.0%，农村人口素质的实现程度为15%，农民生活质量的实现程度为28.7%，农村资源环境的实现程度为-22.4%。

与建设农村全面小康社会这一阶段性任务相比较，社会主义新农村建设是一个伟大的长期的历史任务。正如总书记在今年2月省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上所指出的，从本世纪头20年实现全面建设小康社会的目标，到本世纪中叶我国基本实现现代化，建设社会主义新农村需要经过几十年的艰苦努力。从更长远的时间看，即使将来基本实现现代化了，“三农”问题仍然是关系我国发展全局的重大问题。这就是说，即使农村全面小康社会建成了，新农村建设的任务也还远未结束。可以说，新农村建设是一个生生不息的动态发展过程，具有时间的延续性和空间的并存性相统一的特点，没有固定的模式和统一的标准。各地在新农村建设中起点有差距，过程有快慢，水平有高低，这是正常的。新农村建设将在我国广袤的农村地区因地制宜地不断地从低级阶段向更高的水平迈进。

五、通过深化改革来促进新农村建设

2006年在全国彻底取消农业税，标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此退出历史舞台，这是具有划时代意义的重大变革。但实现取消农业税的目标只是农村税费改革迈出的第一步，取消农业税对县乡财政体制和乡村治理结构未来的走向形成新的挑战。当前，制约农业和农村发展的深层次矛盾还没有消除，解决“三农”问题的任务仍然相当艰巨。以下几个问题即是深层次矛盾的体现：

国民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改观。当前“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。1994年的分税制改革在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。基层的财权和事权严重不对称。从2003年起，几个主体税种实行省、市、县共享，并且提高了对县一级的上划比例。加之取消农业税，使县级和乡镇的财源更趋薄弱，财政自给能力进一步降低。县域经济，是统筹城乡发展的枢纽和联结点，是建设社会主义新农村的平台和主战场，它应是最有活力的经济。但一种几乎完全依靠上级补助维持运转的县域财政，靠挤占项目资金勉强度日的县域财政，是没有生命力和发展动力的财政体系，无法为县域的经济和社会事业的发展起到支撑作用。如果听任上述趋向发展，这显然与科学的发展观、以人为本的可持续发展的思路相悖。建设社会主义新农村的战略目标也将难以实现。

国家专项资金的分配和投放仍存在一些问题。应该指出，整个“十五”时期，国家对农业和农村发展的投入明显增加。中央财政用于“三农”的投入达11300亿元，年均增长17%，是改革开放以来投入最多、增长速度最快的时期之一。

专项资金的问题首先不在于比重和数额的大小，而是其分配的方式。如果追求政府的各种优惠政策或资源成为许多部门或市场主体的重要目标，而政府部门控制的专项资金投放给哪些地区、部门或市场主体的权力掌握在一些具体的部门、集团或人的手中，决策又具有很强的随意性和人为的成分，那么，严重的设租和寻租行为也将不可避免。专项资金在某种程度上已经成为一些部门干部腐败的根源，形成一些地方工作的同志尖锐地指出的国家出钱、部门分肥、农民少得甚至得不到实惠的体制弊端。

新农村建设是一项前无古人的伟大而艰巨的事业，需要整合分散在各部门的资源，集中财力为农民办大事，办实事，但调整国民收入再分配格局，也就意味着调整原有的部门利益格局，剥夺某些部门或集团的权力，其难度之大不言而喻。

政府职能和管理模式尚未转变。全面取消农业税后，乡镇和村级组织应由管理型转为服务型的管理模式，可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。追求政绩，以搞运动的方式，定指标，下任务，指标层层分解，打分，一票否决。对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。

要解决深层次的矛盾，就必须深化改革。我们说跳出“三农”看“三农”，这不仅仅涉及到农村劳动力向非农产业转移，加速工业化、城市化进程的问题，而是说明，仅仅深化农村领域的改革还难以从根本上解决“三农”问题，必须把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。从这个意义上讲，取消农业税后引发和凸显出来的一些问题和矛盾，使深化农村改革和深化宏观体制改革势在必行，同时为调整国民收入分配格局，转换基层政府和村民自治组织的职能，建设社会主义新农村创造了条件，形成了新的契机。

以上仅对涉及到社会主义新农村建设的几个理论与实践问题做一些粗浅的分析，新农村建设为理论研究既创造了难得的机遇，又提出了新的课题，我们应深入实际，加强调研，不断研究在新农村建设中反映出来的重大理论问题与实践问题，努力为新农村建设做出应有的贡献。