县域金融改革及农业保险调研报告

为加快全市县域金融改革步伐，扎实推进“三农”工作，根据省政府金融办《关于全省农村金融改革情况调研的通知》（甘金办发[2011]35号）整体安排和要求，经市政府同意，市农村金融改革联合调研组于2011年5月23日至26日对皋县、县、县和县域金融改革发展及政策性农业保险工作进行了专题调研。现将有关情况报告如下：

一、市县域金融发展概况及金融运行情况

截至2010年末，我市、县、县县四地县域农业人口102.48万人，家庭承包经营耕地面积253.13万亩，农民人均纯收入4560元，高于全省平均水平（3308元）25%，其中：农业人口4.8万人，农民人均纯收入7475元，在调研四个县区中水平最高；县农业人口44.3万人，农民人均纯收入3524元；县农业人口38.3万人，农民人均纯收入3155元；皋县农业人口15.08万人，农民人均纯收入3705元。（注：以下所指县域为、县、县县，不包括市其他县区，统计数据也以4地为主）

（一）全市县域金融机构发展现状。截至2011年4月，我市县域共有农业发展银行、工商银行、农业银行、建设银行、邮储银行、银行、农村信用社、财保、寿保、太保、平保等各类金融机构57家，县域金融机构营业网点共240个，占全市金融机构营业网点的30%。其中：银行8家（营业网点44个），保险公司5家，小额贷款公司2家；县银行8家（营业网点69个），保险公司4家，小额贷款公司2家；县银行10家（营业网点78个），保险公司6家，小额贷款公司1家；皋县银行7家（营业网点49个），保险公司3家，担保机构1家。从发展趋势来看，2008年之前我市县域金融机构营业网点出现了大面积的减少和撤并，严重制约了全市农业农村经济发展。2008年以来，随着国家进一步加大金融支持“三农”发展力度，金融机构重新投入到发展县域和农村经济中，营业网点逐步恢复增设，有力支持了县域和农村经济的快速发展。

（二）全市县域“三农”贷款发放情况。近年来，全市农业贷款总量逐年增加，对支持“三农”和县域经济发展发挥了重要作用。但从总体来看，农业贷款所占比例依然较低。截至2010年末，我市县域金融机构存款余额264.5亿元，贷款余额139.9亿元，贷存比为53%。其中，农业贷款余额37.5亿元，农副产品收购资金贷款余额6.8亿元，乡镇企业贷款16.4亿元，农业贷款只占县域银行业金融机构贷款总额的26.8%（注：由于人民银行县支行统计口径变化，以上农业贷款、农副产品收购资金贷款、乡镇企业贷款数据不包括县）。截至2010年末，我市县域小额贷款公司累计放贷6267.3万元，其中对三农贷款4595万元、中小企业贷款308万元、其它贷款1364.3万元，贷款回收率和利息实收率保持在98%以上，成为民间资本支持“三农”发展的重要渠道。目前，我市提供涉农金融服务的有农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、银行、建设银行等6家银行业金融机构。其中农村信用社发放“三农”贷款数额和笔数最多，是支持三农、服务县域经济发展的主力军。截至2010年末，县域农村信用社贷款余额82.06亿元，占全市县域金融机构贷款总额的58.7%。

二、市县域金融支农服务情况

近年来，我市县域金融机构深入贯彻落实党中央“扩大内需”的政策方针，紧紧把握国家加大支农惠农政策扶持力度和加快推进“三农”经济发展的战略机遇，以增加农民收入为目标，紧密结合县域经济发展情况，合理调整信贷结构，切实维护金融生态环境，实现了全市县域金融的平稳健康可持续发展。

（一）人民银行充分发挥金融机构支农的“窗口指导”作用。人民银行县、区支行深入贯彻国家当前实施的货币政策和信贷政策，加强宣传和协调作用，配合地方政府指导金融机构服务企业、服务农户。科学制定辖区内银行业信贷增长指导意见，切实加强金融管理，维护辖区内金融安全，防范金融系统性风险发生；积极开展调查研究，及时发现县域经济发展中存在的问题和不足，及时反馈给人民银行中心支行和地方政府，为上级行和相关政府部门提供了决策依据。

（二）农村信用社为主，多行并举的金融支农格局正在形成。紧密结合县域经济特点，各有关银行从自身实际出发，积极开展各种涉农贷款业务，增强了金融竞争活力，提升了金融支农的规模和能力。农村信用社主要满足农业生产生活、农田水利基础设施、涉农中小企业以及农户小额资金需求，特别是在农忙时节增加服务窗口，延长工作时间，尽量为农民提供存款和贷款方便。以皋县农村信用社为例，在2008、2009、2010年的新增贷款中，涉农贷款分别达到60%、70%、80%，农户小额信用贷款净增额年均达到8000万元以上，截至2011年4月，支农再贷款余额达1.3亿元。农业银行在养殖、种植、运输等领域信贷较为成熟，对具有一定规模的涉农企业和农户进行重点支持，向农户发放“惠农卡”，提高农户授信额度。农业发展银行主要面向农村基础设施、新农村建设和农业龙头企业发放贷款。邮政储蓄银行在提供小额农户贷款的基础上，又形成了小企业贷款试点业务。其他商业银行也在支持县域经济和涉农企业发展方面进行了积极探索。

（三）金融支农创新取得新进展。根据《中国农业银行三农金融事业部制改革试点实施方案》的要求，我市各家农行县区支行延伸支农惠农的金融触角，全面推行“就近服务、远联大户、集中连片、委托”的新型服务模式。比如农业银行县支行积极推广“协会+基地+农户”的“1+N”农户订单生产担保服务，发放玫瑰种植、加工农户贷款265万元，有效促进了农民专业合作社健康发展。为减少农民贷款流程，农行县支行抽调人员组成2个流动服务组，按东西南北中在5个乡镇设立流动服务站，并在7个重点行政村设立惠农金融服务点，安放ATM机7台、POS机22部、转账电话467部，大大提升了农户享受高效金融服务的便捷程度，产生了良好的社会效益。为提高农户信用意识，农行县支行深入开展信用村评级工作，累计评定信用村19个，评定信用户1065户，创建了良好的金融生态环境，培养了稳定的信贷资金滚动循环机制。农村合作银行积极落实妇女小额担保贷款这一民心政策，截止今年5月份，累计向230名农村妇女发放小额担保贷款1137万元，有力促进了农户经济发展。建设银行推出的“农耕文明”涉农个人贷款因地、因企、因人制宜，采取“公司+订单+农户”模式，由龙头企业为贷款农户提供担保，同时贷款农户与企业签订订单合同，最终实现银行、企业和农户“三赢”，有效解决了放贷过程中农户没有抵押物的难题。银行“三农”贷款特色产品如“农耕贷”、“农具贷”、“养殖贷”，具有手续简便、快速放贷、还款方式灵活的特点，银行最快3天内放款，农户只需受理和发放去银行两次，可集中上门受理。这些创新既方便了农民和涉农企业，又推广了现代金融理念，促进了农村金融事业和农村经济的发展。

（四）政策性农业保险稳步推进。我市开展的政策性农业保险有能繁母猪保险、奶牛保险和玉米保险三个险种，具体由人保财险公司承办，县、区财政局负责财政补贴资金的拨付和管理监督，农业局负责资料核实，实行“专户存储、单独建账，分险种核算”的保险模式。2007年我市开展政策性农业保险试点以来，累计承保能繁母猪88869头，奶牛15932头，为农户提供了1.31亿元的农业风险保障。截至今年4月底，保险公司共受理赔案4657起，支付赔款975万元，简单赔付率达到125%。政策性玉米保险今年才开始启动，目前正在推进当中。可以说，我市政策性农业保险体系已初步建立，农户对能繁母猪和奶牛保险投保积极性很高，生产经营风险有所降低，农户生产养殖积极性和收入水平大大提升。

三、存在的主要问题及原因分析

（一）县域金融市场体系建设不全。近年来，工、中、建等国有商业银行逐步淡出农村金融市场，县域及以下营业网点大量撤并、人员锐减，对县域发展和“三农”经济的信贷投入大大减少，存贷比偏低。目前，在我市县域及以下设立营业网点的主要有农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行，而且只设到乡镇一级，农民难以及时享受到相关金融服务。农村信用社作为支农主力军，其垄断农村金融市场的弊端日益凸显，在贷款利率上农民基本没有定价权，直接造成融资成本高、手续繁琐、额度偏小等诸多问题。同时，各类新型农村金融机构发展缓慢。以小额贷款公司为例，由于我市县域小额贷款公司受地域经济和设立名额的限制，三县一区只有5家注册，注册资本仅5500万元，难以满足涉农企业和农户融资的巨大需求。另外，在发达地区试点较好的由农民和涉农企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的农民资金互助社，在全市尚无一家。

（二）县域金融机构服务存在功能性障碍。一是农业银行县级支行尽管承担了以扶贫贴息专项贷款等为主的少量政策性金融业务，但由于受企业法人盈利目标制约，金融支农措施难以真正到位。农行三农事业部改革试点工作仍处于起步阶段，还存在支农贷款额度较小、机构网点不多、服务人力紧张等问题。农行支行在今年1月份被上级行定位为“城区支行”，在年度信贷计划中直接取消涉农贷款，其服务辖区内“三农”发展的力度明显削弱。二是农业发展银行作为国家政策性银行，除传统粮棉油收储资金供应管理外，从今年开始大力支持农业基础设施和新农村建设，重点发展中长期政策性贷款业务。但对涉农中小企业贷款采取“审慎发展、抓大放小”的思路，基本退出500万元以下的涉农贷款业务，导致中小企业和广大农户基本上享受不到来自农发行的信贷支持。三是邮政储蓄银行自2008年成立以来，依托遍布城乡的网点资源以及市场渠道支撑，成为我市县域金融的一支新生力量。截至2010年末，我市县域邮政储蓄银行存款余额10.92亿元，但贷款余额仅仅0.34亿元，占县域金融机构贷款总额的0.2%，贷存比只有3%，低于县域其它银行50%，储蓄资金基本上存或者外流。同时，在营业网点设置上，只有少数乡镇设有信贷业务网点，其他乡镇仍由邮政局代办汇兑业务，“只存不贷”现象较为严重，在信贷支农方面作用甚微。

（三）县域金融生态环境亟待改善。由于农业产业效益不高，产品附加值低，生产经营风险较大，严重影响了金融支农的积极性。特别是近年来许多青壮年农民外出打工，不愿投身农业生产，在一定程度上影响了银行对农业的信贷支持。同时，部分农村存在信用环境整体较差，信贷资金缺乏安全保障的现象。以农村信用社为例，2010年涉农贷款6.83亿元，其中不良贷款1.28亿元，占比高达18.87%，且较2009年增长接近7%。一些贷户靠套取银行资金、假借企业改制、破产等手段，逃废、悬空银行债权，使金融机构产生惧贷和慎贷心理。

（四）涉农企业和农户贷款难的问题仍然比较突出。一是受客观条件限制，金融机构推出的担保方式实施难度较大。如“企业+农户”方式，由于企业和农户大都属于松散关系，不确定因素较多，导致企业不愿意为农户提供担保。又如“三户联保”、“五户联保”方式，因为部分农户间不愿意互相担保，即使担保，其中只要有一户不按时还贷，另几户就无法从银行获得贷款。二是农户和涉农企业可提供的担保财产有限，无法被银行认可。根据法律规定，农村集体土地不得抵押贷款，许多涉农企业如蔬菜冷库企业，大多存在“有产无证”现象，即大多数企业租赁农村集体土地，无法办理土地使用证，即使办理了土地使用证，到银行贷款最多获贷抵押物估值的30%，对涉农企业而言是“杯水车薪”，远不能满足资金周转需要。三是县域金融担保中介机构严重缺失。目前我市只有皋县设有1家农村担保机构，且有壳无绩，没有实质性开展业务。今年，根据市政府办公厅《关于印发市融资性担保机构规范整顿方案的通知》（政办发[2011]2号），市上将对全市担保中心进行清理整顿，该担保中心现面临退出市场的困境。五是农民渴望更多的国家贴息贷款。调研过程中，在和涉农企业、农户代表进行座谈时，听到最多的就是：贷款难，利息高。农业生产本身风险大、效益低，基本只有10%—20%的利润，而银行贷款利率普遍已达10%，甚至更高，农民得到的实惠少之又少，许多涉农企业普遍反映负债经营，压力重重，贷款难，甚至不敢贷款，即使贷了款也难以按时足额还贷。“授人以鱼不如授之以渔”国家还是应继续加大支农力度，直接增加贴息贷款的额度和范围，提高银行和农民贷款积极性，让金融最有力的支持广大涉农企业和农户发展。

（五）政策性玉米保险试点工作进展缓慢。省上推行的政策性玉米保险主要在县和县试点，计划面积10万亩、20万亩。但从推进情况看，我市仅完成省财政下达计划目标的0.8%，远落后于全省平均进度。截至目前，县已承保2485亩，但仍远低于预定计划。县目前尚未开展这项工作。从调研情况看，我市推行政策性玉米保险存在以下问题：一是农民群众对政策性玉米保险参保意识淡薄。农户对政策性玉米保险认识不足，加上近年来县区没有发生较大的自然灾害，对农业影响不大，造成的损失也不多，对农业灾害心存侥幸心理而不愿投保。二是保险责任与农民实际需求有一定的差异，使政策性玉米保险没有发挥相应的保障作用，农民的参保积极性大打折扣。双垄沟地膜玉米属于“铁杆玉米”，具有“风吹不倒、冰雹打不跨”等特点，保险公司所承保的雹雨、洪涝、冻灾、风灾等保险责任一般较少发生，所以农民投保积极性不高。三是由于部分乡镇比较贫困，农民收入较少，难以承担保金的自费比例。农民也不愿自行参保，导致玉米保险在当地很难推行。四是此项工作部署时间较晚。由于政策性玉米工作是今年3月份省上才启动的，安排到地县已经错过工作开展的有利时机。五是宣传发动不到位。政策性玉米保险尚处于试点阶段，县区政府和有些乡镇、村对这项工作还没有引起足够重视，政策宣传、动员力度不够，农户对政策性玉米保险了解不多，造成投保面积小。

（六）县域金融协调发展平台缺失。目前，我市各县区除西固区外，均没有设立专职沟通和协调金融工作的政府部门，造成了地方政府、金融机构、企业、农户之间存在信息不对称，业务衔接渠道单一、信息资源无法共享的局面。在调研过程中，各县区普遍反映急需设立一个由政府出面组建，在金融领域沟通协调、联动发展的专职机构，但碍于机构改革、编制职数的限制，短期之内难以组建完成。

四、相关对策建议

（一）组建县、区政府金融工作办公室，搭建金融协调发展平台。建议省委、省政府采取有效措施，尽快构建起省、市、县（区）三级政府金融工作体系，形成金融工作的抓手，强化地方政府的金融协调服务能力，推进银政企合作和金融支农事业，搭建金融信息共享平台，促进地方经济快速健康发展。（二）完善农村金融市场体系，为“三农”发展提供多层次的金融支持。一是协调农业发展银行拓宽政策性金融业务范围，支持农业发展银行逐步向综合型政策性银行转变，更多满足涉农中小企业的金融需求。二是继续深化农村信用社改革，借助农村信用社网点多、贴近农民的优势，在鼓励合作制、股份制的基础上建立科学有效的发展机制，扩大农户小额贷款规模，充分发挥农村信用社支农主力军的作用。三是协调以农业银行为主的商业银行降低信贷门槛，设立基层分支机构，把更多的资金投入到服务农产品加工的农业龙头企业、涉农企业和乡镇企业，进一步加大农户小额信用贷款和农户联保贷款的推广力度。四是在条件成熟的地方设立村镇银行，规范和引导民间金融发展。加大对小额贷款公司的扶持力度，探索建立由农户自愿发起的资金互助组织，引导更多的资金流入农村。

（三）构建支农风险防范体系，为金融支农资金安全提供可靠保障。一是加快农村信贷担保机制建设。组建由政府牵头，多方筹资的农业贷款担保中心，主要服务于农户和中小企业，解决融资担保的热点难点问题。二是探索建立农村信贷风险分散和补偿机制。建立农村金融发展基金，补贴金融机构由于自然风险和市场风险造成的信贷损失，充分发挥财政资金的杠杆作用，逐步引导银行信贷资金向农业领域配置，提高县域农村地区存贷款比例。三是加强金融生态环境建设。通过推广创建“信用镇、村、户”活动，提高农民的信用意识，改善信用环境。相关部门应严厉打击逃废债行为，对于有偿还能力、逾期不还或拒不还贷的单位和个人，运用行政、法律、经济等多种手段，清收不良贷款，整顿社会信用秩序。

（四）加强金融创新，提升金融服务水平。一是创新金融产品。针对广大农民的多层次金融服务要求，推出农民工返乡创业贷款、农户土地承包经营权抵押贷款、农户林权抵押贷款、农村商户联保贷款、农村中小企业简式快速贷款等创新金融产品，满足农村多层次的资金需求。二是创新金融服务方式。促进银行、保险公司和小额信贷机构之间加强沟通协调，发挥金融机构的规模优势、专业优势，延伸农村金融服务触角。用新技术、新方式满足广大农民的金融服务需求，克服农村地域广与金融机构网点少的矛盾，增强农民的金融知识和理念，提升服务能力和水平。

（五）深入开展政策性保险工作，使我市政策性农业保险工作制度化、规范化、常态化，实现健康可持续发展。一是扩大试点范围和试点险种。保险公司在确定政策性农险险种时，应充分征求农户的意见建议，从农业生产实际出发，根据农民的保险需求，把一些风险较高、政府高度重视、群众参保呼声高的险种如马铃薯、温室大棚蔬菜等设施农业纳入政策性农业保险范围。二是继续加大宣传力度。运用广播、电视、电影、现场活动等多种形式，广泛宣传政策性农业保险，让农民了解保险流程、赔付手续、政策扶持等多个方面信息，切实增强农民的风险防范意识和参保意识。三是加大扶持力度，在构建长效机制上下功夫。按照中央要求，坚持“多予、少取、放活”方针，省、市、县（区）财政要加大对政策性农险的补贴力度，最大限度的降低农民自筹保费比例，提高农民参保的积极性。以政策性玉米保险为例，省、市财政可以再增加1元的补助标准，将农民自行承担部分降为1元，解决农民自筹保费收缴难的问题。四是县区政府要对农业保险工作高度重视，进一步发挥乡镇干部的积极性，主动做好政策性农业保险相关工作，着重组织种养大户、农民专业合作社和农业龙头企业参保，积极引导其他农户自愿参保。