农村低保综合研究调研报告

为促进我市农村居民最低生活保障管理机制的健全完善，规范工作操作程序，保障农村特殊困难居民的基本生活权益，维护社会稳定，促进社会和谐。根据市政协年重点工作安排，今年6月，市政协社会法制和民族宗教委员会组织部分市政协委员、市民政局等部门组成调研组，对我市农村低保工作情况进行了调研。调研组在副主席的带领下分别到、两县进行了实地调研，调研组座谈听取了相关工作情况汇报，深入到部分乡、村、组和农户家中了解情况。其他县（区）也由县（区）政协组织了调研，对全市农村低保工作情况进行了综合分析、研究。现将调研情况报告如下：

一、我市农村低保工作基本情况

我市有人口258万人，其中乡镇人口203.36万人，占总人口的78.9%。全市尚有乡镇贫困人口72万人，占乡镇人口的34.43%，其中，绝对贫困人口42万人，占乡镇贫困人口58.33%。

根据省人民政府《关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》（云政发〔〕77号）的通知精神，我市于年9月全面开展此项工作。市人民政府制定下发了《市农村最低生活保障制度暂行办法》，根据目前国家确定的温饱线标准和我市经济发展水平、财政承受能力，确定了农村居民最低生活保障标准为每人50元/月。市、县、乡分别成立了领导机构，负责组织领导此项工作。

按照属地管理和动态管理原则，我市根据不同困难群众的收入情况，分三类组织实施了农村低保。一类：老年、残疾或者未满16周岁（孤儿）的村民，无劳动能力，无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的人员（此类从年1月起纳入五保供养，由财政转移支付）。二类：家庭主要劳动力因病、因残，丧失劳动能力，生活常年贫困的农村居民家庭。三类：家庭缺乏劳动力或劳动者劳动能力低下、生存条件恶劣，造成生活常年贫困的农村居民家庭；或因自然灾害或突发事件导致生活困难的家庭。补助水平由各县（区）结合本地实际测算确定，并根据实情逐年增加。

低保对象按省政府贫困监测办公室确定的数量为准，确定我市低保对象为332545人，占全市绝对贫困人口总数的79.18%。其中，区6719人，县9728人，县65674人，县20492人，县17617人，县21584人，县36061人，县111055人，县16491人，县27124人。

农村低保金履行实行分级负担的原则，除中央和省级补助以外，不足部分由市、县（区）财政负担。年，全市安排农村低保资金19952.7万元，其中上级补助17727.43万元，市级负担598.58万元，内地六县（区）累计负担1626.69万元。、、、等四县按省政府贫困监测办公室测定的低保对象由国家和省级财政给予全额补助，总金额为10575.24万元，人均50元/月。

年1—6月全市共发放农村低保金9889.99万元。

二、主要成效、经验及存在的困难和问题

从年9月至今，我市农村最低生活保障工作已实施三年，在市委、市政府的正确领导和各有关部门的共同努力下，此项工作正在有序推进，成效明显，也有很多值得总结的经验和必须加以认真解决的困难和问题。

（一）主要成效

1、党的惠民政策得到有效实施。在农村建立最低生活保障制度，是贯彻落实党中央、国务院关于解决农村困难群众生活问题，切实维护和有效保障农村困难群众基本生活权益的主要举措。年省政府关于在全省全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知下发后，市人民政府及时启动了此项工作，市、县、乡分别成立了领导机构，结合实际制定了实施办法，广泛开展了宣传活动，民政等有关职能部门深入实际，工作扎实而富有成效，使农村低保工作在我市广大农村得以顺利开展，党的惠民政策在边疆民族地区得到有效实施，把党的惠民政策送到老百姓家中，让百姓实实在在地得到了实惠，深受广大干部群众的赞誉和拥护。

2、农村困难群众的最低生活基本得到保障，生产积极性不断提高。全市每年安排农村低保资金近两亿元，共有农村低保对象332545人，资金额度大，履盖面广，农村困难群众的最低生活基本得到了保障。不少困难群众十分珍惜和感恩党的好政策，勤俭节约、生产自救，生活逐步好转，有的困难群众还积极申请小额信贷，因地制宜发展种养殖业，找准了发展的路子，对生活、对未来充满信心。

3、党群干群关系进一步融洽。农村低保工作，政策性强、涉及面广。在开展工作过程中，广大干部群众受到了一次党的路线、方针、政策和爱国主义、集体主义的再教育，广大困难群众得到了实惠，人们亲身感受到了中国共产党的英明和社会主义制度的优越性，是党和政府情为民所系，权为民所用，利为民所谋，实实在在为百姓办实事、办好事的具体体现。党群，干部关系进一步融洽。

（二）主要经验

1、加强领导、精心组织、部门联动是前提。实施农村低保工作以来，各级党委、政府高度重视，分别成立了由领导牵头相关部门组成的农村最低生活保障工作领导小组，形成了市、县（区）、乡镇三级协调配合、部门联动、齐抓共管的领导体系和工作机制。为指导农村低保工作，规范操作程序，市人民政府制定出台了《市农村低保生活保障实施暂行办法》〔〕（第10）号公告，各县（区）相应制定了实施细则。实施办法对保障对象、标准、家庭收入的计算、保障对象的审核审批、资金发放、低保工作的日常管理及民主评议等环节都作出了明确规定，确保了农村低保工作的顺利开展。

2、从实际出发，分统适度是关键。由于受自然条件，人口素质、经济条件等诸多因素的影响，绝对贫困人口的分布状况及贫困程度存在着差异，各县（区）根据当地实际情况，因地制宜拟定了分类施保补助标准，做到结合实际，分统适度。如县年根据农村居民贫困程度的差异制定出三类、二类、一类的补助标准分别为每人每月25元、30元、60元。年根据实际情况，将三类、二类的补助标准确定为每人每月50元，一类人员提高到人均月补80元。县从年1月起，不再对农村低保对象进行分类，对所有低保对象保障标准统一调整为每人每月补助50元。

3、规范程序、强化监管是保证。我市在实施农村低保工作中，始终坚持突出“一个重点”、把好“两个关口”，实行“三个公开”、建立“两项制度”。突出“一个重点”，即：低保对象的确定。重点针对“农村居民家庭主要劳动力因病、因残、丧失劳动能力，一代养几代等原因造成家庭生活困难的农户”。把好“两个关口”：一把申报审批关。明确受理申请、走访调查、审核、审批工作程序，严格审查申请人提交的有关材料，杜绝申报虚假材料。二把动态管理关。严格按标准适时调整保障期限、保障对象及补助金额。“三个公开”即：公开农村低保政策、公开农村低保对象、公开保障金额，并设立举报监督电话。建立两项制度：一是建立入户抽查制度。要求各村、组对申请的低保对象进行入户调查，县（区）、乡（镇）民政部门对申请低保对象进行抽查，对符合条件的才予以审核、审批，对复查中出现的不符合条件的低保户进行调处；二是建立农村低保对象公示制度。各乡（镇）、各村民委员会都设置了低保公示栏、公开栏、意见箱、监督咨询电话，将每一个低保对象的保障情况进行公示。

强化资金监管。一是建立分级负担筹措机制。各县（区）根据省、市规定的分级负担的要求，结合县（区）财政实际，加大了县级负担比例的落实力度，积极调整预算盘子将农村低保资金纳入预算，通过压缩行政开支、募集捐助等不同办法千方面计筹措资金，确保低保资金在年底前足额到位。二是建立农村低保专帐，管好农村低保资金。为把保障资金管好用好，实行了分级管理。市、县两级民政部门确定财务管理人员，并注重抓好业务培训。同时，建立健全财务台帐、会计制度和财经纪律，实行规范化管理。三是认真组织发放低保资金。一部分县（区）按季发放，一部分是半年发放一次。在发放方式上采取统一打卡发放。四是建立低保资金使用情况跟踪审计制度。县（区）民政局、财政局对各乡（镇）低保政策执行、资金使用、信访投诉等情况进行监督检查，坚决杜绝挤占、挪用低保资金等问题的发生。

（三）存在的主要困难和问题

1、现行的低保对象指标与实际情况有差距。现行的低保对象是由省政府贫困监测办公室核定并直接下达到各县（区），扶贫办提供的数据反映，截止年底止，我市尚有贫困人口72万人，其中，绝对贫困人口42万人，与省上下达给的低保指标数差距很大。

2、低保对象界定难、管理难。由于历史原因，我市部分农村存在的贫困面大、且贫困程度深的状况在短时间内难于消除，已基本解决吃饭问题的农户，大部分无稳定的收入来源，抗拒自然灾害和疾病的能力十分脆弱，这些家庭均处于贫困的临界线上。将这些农村家庭全部纳入低保，以目前的情况还比较困难，在按照《市农村最低生活保障制度暂行办法》确定低保户时，由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在折算成现金收入时有很大的随意性，一些隐性收入难以货币化，务工等收入当事人不申报难以知晓等等，受这些因素的影响，要准确计算出哪些家庭月人均收入在最低保障线以下就很困难。低保对象动态管理困难。“进低保易，出低保难”的现象较普遍，有的村民认为享受低保就象工作人员领工资一样是终身的，经济条件好转后不愿让出低保指标，一旦被取消就到处反映上访；有的懒汉领到低保后生活有了基本保障，不愿辛勤劳动获得收入；也有的村民认为低保是“露天的饭”，应该“分着吃”，看到与自己条件上差不多的农户领取低保心理难平衡；有个别地方受家族势力影响，在评议或票决低保对象时，出现真正符合享受低保条件的农户榜上无名，评定低保对象有失公平；还有个别地方存在将特困户领取的低保金在全村（组）平均分配共同享受的情况等。

3、人、户分离享受低保的情况逐渐增多。按低保的原则是“保户不保人”，一个家庭应是一个整体，家庭成员间有相互扶助的义务。而一些地方在实际操作中，将因病残等丧失劳动能力的、年老体弱的从家庭中分离出来享受低保，与法定的赡养义务相违背。

4、人员不足，经费缺乏，工作手段滞后。由于我市农村居民居住地比较分散，加上人口流动频繁，农村低保管理工作难度大。目前，由于编制限制，基层民政工作人员配备较少，80%的乡（镇）仅有一名民政专干，不但要从事农村低保人员的核查、管理、资金发放等工作，还要从事残疾人、五保户、抗震救灾救济等其他民政工作，无法保证低保工作正常开展。另外，经费缺乏，工作手段滞后，低保工作微机化尚未进行管理，完全靠手工记录，工作量大，核查周期长，不少地方低保金不能按月发放。不适应低保工作的要求。

工作经费严重缺乏。低保制度全面实施以后，各级民政部门的工作量大幅度增加。而从我市的情况看，从市到县、乡（镇）几乎没有此项工作的专门经费，严重影响了低保政策实施的质量和此项工作的推进。

三、建议

（一）进一步提高认识，加强领导。党的十七届三中全会提出：“农业基础仍然溥弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”建立农村低保制度关系到农村经济的发展和农村的社会稳定，是加强“三农”工作的一项重大惠农政策，是全面建设小康社会的一项重大战略举措，是构建和谐社会的一项重大制度建设，体现了党和政府高度关注民生的执政理念。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想和落实以人为本的科学发展观的战略高度提高对农村低保工作重要性的认识，加强领导充分认识到农村低保是各级政府应尽的义务和基本社会职责，是实现从管理型政府到服务型政府过渡的一项重大举措。

（二）遵循原则，努力做到“应保尽保”。一是要在实施农村最低生活保障制度的过程中，严格遵循市人民政府制定的《市农村最低生活保障制度暂行办法》中规定的四项原则，规范操作程序，坚持公开、公正、公平原则，确保农村特困户享受到最低生活保障，让广大人民群众满意。二是要积极争取中央和省财政增加补助资金，逐步增加市、县（区）财政投入，对全市特困户努力做到“应保尽保”。三是要积极帮助和引导贫困人群艰苦奋斗、勤俭持家、生产自救，因地制宜发展经济，逐步摆脱贫穷。

（三）切实加强监督管理，进一步规范农村低保工作。应及时把那些不符合享受最低生活保障标准的人员该退则退，同时，要采取切实可行措施及时把因各种原因造成的应保对象及时纳入农村低保，在动态情况下实现应保尽保。要依法对农村低保资金的运行情况进行监督，既要重视资金使用的事后追踪，更要重视资金拨付中的事前检查。对挤占、挪用、截留农村低保金的，要严肃处理。要加大纠偏查处力度，杜绝低保工作中的人情保、关系保、平均主义等不正之风。要通过设立举报箱、举报电话、聘请各级人大代表和政协委员作为低保监督员等方式，对低保工作实行全过程、全方位的监管。同时还要通过完善低保资金的管理、审核审批程序和入户调查、民主评议、张榜公布等制度，使农村低保工作逐步达到规范化要求。

（四）建立健全工作机构，改善工作条件。市、县（区）级设立低保中心，乡（镇）要设立民政所，村委会、社区设立民政工作宣传员。全面负责城乡低保、医疗救助、五保老人供养等工作。