一把手综合症调研报告

“一把手综合症”主要指政治表现好、业务能力强、工作实绩突出、得到群众认可、在未提拔之前为人为官都比较谨慎的一些官员，在担任“一把手”后为人为官准则发生明显改变，在工作、生活等方面所呈现的种种不良现象。患有此症的“一把手”在一定条件下会发生质变而走向腐败，或者说“一把手综合症”是“一把手”走向腐败的前兆。加强对“一把手综合症”及其防治问题的研究，不论对于预防“一把手”腐败，还是对于推进改革和发展事业都具有十分重要的意义。

(一)“一把手综合症”的表现

“一把手综合症”的基本症状主要表现在如下几个方面：一是“决策一言堂”；二是“权力一把抓”；三是“用人一朝臣”；四是“花钱一支笔”；五是“言论一个音”；六是“言行一大变”；七是“上任乱烧一把火”。

“一把手综合症”虽表现形式多样，其实质都是为了维护个人或小集团利益，不惜牺牲党和人民的利益，对党的路线方针政策、国家法律法规阳奉阴违。患有此症的人一般能力较强，能量较大，上下关系盘根错节，规避监督的水平较高，容易人格膨胀，难以严格自律，从内心抵制他律，无视制度规范，严重脱离群众，难免违纪违法，是改革发展事业推进的中梗阻，理应成为监督重点。

(二)“一把手综合症”产生的原因分析

在经济体制改革取得重大成就的今天，政治体制改革滞后，权力高度集中状况仍未得到根本改观，党委和政府权力过大，必然赋予各级党政“一把手”过重权力，使之对社会资源控制过多。这样，一些放松思想道德修养、自律意识不强的人产生“一把手综合症”就是必然的现象。

1．授权机关制约不足，监督虚位

授权机关对“一把手”权力的获取及其运行理应能够实施最有力的制约和监督。但在当前的制度下，“一把手”的任用实行任命制为主选举制为辅、选举制服务并服从于任命制的干部制度，党(纪)委全会和人代会均等额选举党政“一把手”、人大常委会和组织部门任命其他“一把手”(从某种意义上说，这主要是对上级或同级党委人事安排的一种确认或合法化)。各地虽已开始探索党委确定下级正职的拟任(推荐)人选时实行全委会票决制，这对于部分正职的授权能进行一定制约，但其成效尚不明显。从总体来说，授权机关对“一把手”权力的获取制约监督不力。所以，尽管授权机关选举或任命干部比较慎重，也很难避免重要干部使用上的失误，使一些并非德才兼备的人成为“一把手”。而且，能有效制约下级“一把手”的上级党委往往存在重任用轻监管现象，并受时空限制和信息不对称等因素影响，往往难以对其实施切实监督。

授权机关听取和审议工作报告、年度考核以及代表监督等，都是对“一把手”进行监督的形式。因多种原因，其监督易于虚化。(1)党代会尚未实行常任制，五年一次的党代会(基层党代会三至五年)在选举产生新一届党(纪)委后就不复存在，无法对党(纪)委实施经常性监督。在党代会上报告工作的党(纪)委与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督关系。因无明确的委托和授权，本届党代会难以审查其报告。党(纪)委书记非党代会选举产生，党代会更难对其进行监督。10年前的《中国共产党地方委员会工作条例》对党的常委会向全委会报告工作就有明确规定，中央政治局已率先垂范，向中央委员会报告工作，但全国尚未普遍推行这一制度，因而全委会对党(纪)委书记及其常委监督效果不够明显。(2)人代会实行常任制，每年听取和审议其选举(任命)官员的工作报告，其监督效果优于党代会(全委会)，但由我国特殊的权力结构决定，人代会(及其常委会)制约监督的实际效果与党代会(全委会)情况也大体类似。(3)上级组织人事部门每年对“一把手”进行年度考核，因考核机制欠科学和部分被考核者人为因素的干扰，实际上也难以形成对“一把手”行权状况的有力制约和监督。(4)由于当前代表的产生欠规范，结构欠合理，实际被认可程度不高，更因大会选举过程欠规范，代表对受权者权力获取的实际制约作用不大。同时，代表普遍实行兼职，履行代表职责的法理、制度、组织、信息等资源不足，如党内尚无《党代表工作条例》、党代会尚未实行常任制等，代表难以依法切实履行职责，尤其是代表资格的获得很大程度上取决于上级组织的安排，故代表对主要负责人特别是“一把手”权力运行状况的监督作用非常有限。

2．领导班子内部权力制约乏力，监督往往流于形式

领导班子成员参与实际的权力运作，从理论上说，既能对“一把手”进行严格制约，也能实施最有效的监督。但因组织上对“一把手”赋权过重，甚至一些副职的升降去留在一定程度上取决于“一把手”的意愿，加之部分副职在制约监督“一把手”权力方面的不作为，进一步强化了班子内部权力制约乏力、监督流于形式的态势。如《党内监督条例》将民主生活会规定为一种重要的监督制度，对班子内部的民主生活会以及班子成员的述职述廉作出了明确规定，但从实际效果来看，制约监督作用相当有限。据笔者对湘、津、辽、蒙四省(市、区)2562名各界人士(其中中共党员1797名)的问卷调查(以下简称“本调查”)显示，认为民主生活会上开展批评和自我批评对领导干部的监督“起很大作用”的占1．81％，“能起一定作用”的占61．62％，“不起作用”的占32．51％，甚至“起反作用”的占3．84％。

3．监督机构及其监督权缺乏相对独立性，难以有效监督

当前，党委在确定下级正职的拟任(推荐)人选时一般都征求纪检监察部门的意见，这对于拟任(推荐)人选有一定制约作用。但意见受尊重程度取决于党委成员的主观判断，缺乏刚性的制度约束。同时，纪检监察机关及其人员的权力和利益在同级被监督者的领导和控制之下，监督机构只有独立调查权，没有独立的立案和处理权，使专门监督机关几乎不可能监督同级或上级党政“一把手”，甚至对下级“一把手”的监督也受到严重制约。人民检察院是国家的法律监督机关，应该依照法律规定独立行使检察权，但其人员的权力和利益同样受控于同级党委和政府，当涉及对一定级别领导干部尤其是各级党政“一把手”的立案、侦查等问题，仍需由相应级别的党委批准，故检察院的法律监督作用也比较有限。

4．党务政务公开不足，社会制约监督难以发挥应有作用

知情才有可能进行监督，行使知情权的过程也是实施监督的过程。当前党务政务公开已有长足进步，但离群众对知情权的诉求仍有相当距离。本调查显示，认为党务公开“已经做得很好”的只占11．83％，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占60．66％，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占21．19％。政务公开虽优于党务公开，但尚有不少需要公开的关键内容如干部任用、财政情况等仍公开不足。这使社会监督缺少了应有的基础。

当前，群众对各级“一把手”的任用总体上处于无为状态，对其权力难以进行制约。对领导干部监督的渠道本来就非常狭窄，还受到多种因素的约束，监督成本高、风险大、效果差，导致各界人士对“一把手”的监督基本上难有作为。本调查显示，认为自己对干部的使用“有发言权和监督权”的只占22．17％，认为“没有”(包括“无从知晓”)的占71．30％；向纪检机关“举报过”干部违纪违法问题的只占5．82％，“没有举报过”的占80．21％，“不敢举报”的占13．31％，其原因主要是“怕打击报复”(占60．15％)，怀有“担心组织泄密”(占30．56％)和“不愿暴露身份”(占29％)的想法也是基于免遭打击报复。媒体在对“一把手”被查处后的报道都慎之又慎，更难以在其问题暴露前进行有效监督。其他社会组织如社会调查机构尚处于初步发育阶段，实难发挥其应有的监督作用。

(三)防治“一把手综合症”的对策建议

防治“一把手综合症”应着重做好以下几个方面的工作，切实加强和改进对党政“一把手”的制约和监督。

1．深化干部人事制度改革，构建科学合理的授权机制

(1)健全干部选举和任命机制。实现人大会和党代会(全委会)实质性的规范化竞争性选举，改变等额选举现状，落实权力机关的授权职能。在总结乡镇党委书记直选试点经验基础上全面推开，实现乡镇长的普遍直选，并逐步向县(市、区)长选举延伸。在规范“两会”选举基础上，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，完善职能部门或机关内设机构“一把手”任命机制，认真执行干部选拔任用中包括推荐、考察、用人失察失误等方面的责任追究制。同时，制定相关实施细则，落实《党政领导干部职务任期暂行规定》，并建立健全相应的质询、弹劾、罢免制度。

与此相适应，逐步规范党代表、人大代表履行职责的活动机制。当前应健全完善代表候选人提名方式，扩大直选范围和差额选举的比例和范围，形成实质性的竞选机制；健全代表履职的激励约束机制，包括代表履职的培训、表彰、保障以及述职、情况通报、联系选民、辞职、罢免等制度。

(2)落实回避、交流制度。制定相关实施细则，落实《党政领导干部任职回避暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》，对领导干部特别是党政“一把手”以及组织、人事、资金审批、项目审批等热点岗位和执法执纪部门的“一把手”实行地域回避和亲属回避、易地交流和回避性交流。

(3)健全完善相关法律法规。修改完善人大会与干部选举、任免相关的法律法规，出台与《国家公务员法》相配套的法规制度；修改完善并制定党内相应法规，如《党内选举工作条例》、《党委会工作条例》、《党的各级代表大会组织工作条例》、《党代表工作条例》等，使干部选举和任免工作进一步走上法制化轨道。

2．科学分解“一把手”的权力，形成有效的权力制衡机制

(1)明确界定“一把手”的权限。落实中央关于党政“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作的制度规定，明确界定“一把手”的权限、职责以及对人、财、物、事管理的方式，对重要事项实行决策、执行、监督权相分离，形成相互制衡关系，促进班子成员间的制约和监督。

(2)重要问题、重大事项实行集体决策。当前，应突出如下重点。①凡属重要干部的推荐、任免、使用、调配和奖惩，都必须严格执行干部管理工作的有关规定，由领导班子集体讨论决定，决定问题应运用电子表决系统，实行全委会投票表决。②完善财务审批监督制度。坚持大额度资金的使用由领导班子集体研究决定后，在规定额度内，行政分管副职签字审批，行政正职签字审核，超过规定额度的由领导班子集体签审，并由分管副职每季度向班子成员通报一次财务开支情况，起到领导班子内部相互制约和监督的作用。③实行建筑工程项目直接经营与监督审核权分离制度，严格落实“一把手”不得直接经手掌管本单位建筑工程项目的规定。有关建筑工程的具体事宜应由分管领导负责，一把手进行监督和宏观调控，并建立工作流程和结果通报制度。

3．健全监督机制，提高监督质量

(1)强化授权机关的监督。党政“一把手”均应向授权机关进行每年一次的述职述廉，即党(纪)委书记向党的全委会、政府首长向人大会、各部门一把手向其授权机关述职述廉，接受询问，进行民主评议和测评(即投票表决)，其结果作为干部使用的重要依据。如合格率、满意率、廉洁率未过半或询问未能通过，授权机关代表应按程序提出质询案。如质询案仍未通过，全委会或人大会应对述职述廉者提出罢免案，组织部门和人大常委会应结合述职述廉者的测评情况，责令其辞职。要认真执行《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，进一步强化人大的权力监督职能。

(2)强化专门监督机关的功能。应赋予监督机关独立的监督权，为强化其功能创造更好条件。当前应强化的重点是：①落实诫勉谈话和函询制度。纪检监察机关应按照干部监督权限，对群众(代表、委员等)反映的党政“一把手”在政治思想、道德品质、廉政勤政、选人用人等方面存在问题的进行诫勉谈话或函询，并反馈其述职述廉的评议和测评情况。建立“三个必谈”制度，即分管领导经常谈、组织部门反馈谈、工作变动预警谈，防患于未然。②纪检监察部门会同组织部门坚持每年对党政“一把手”巡视一次，对“一把手综合症”明显者实行半年一次甚至经常性巡视。③加大对“一把手”违纪违法问题的查处力度，依法惩治腐败，增强震慑力。④纪检监察部门应积极救济政治权利受到侵犯、剥夺的党员和群众，严格执行《关于保护检举、控告人的规定》，进一步激发和保护党员、群众参与监督的积极性。⑤人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他机关、团体和个人的干涉，增强法律监督效果。

(3)健全领导班子的内部监督。健全上级领导参加下级单位民主生活会制度，通报班子成员履行职责、廉洁自律等情况，切实开展批评和自我批评，提高民主生活会质量，加强班子成员对“一把手”的内部监督。

(4)强化经济责任审计。完善并落实对“一把手”的任期经济责任审计制度，审计结果提交领导干部任期经济责任审计领导小组集体讨论研究，结果不清或有疑点的，应责成审计机关作出说明或重新审计；有重大问题难以定性的，审计对象要作专题说明；最终审计结果实行依法公开，授权部门应将其作为对领导干部使用的重要依据。对提任、离任、调任的“一把手”应坚持“先审后任”、“先审后离”。纪检监察及组织部门应对审计中问题较为严重者作出相应处理，构成违法犯罪的，要移交司法机关依法查处。

(5)强化监督责任追究制。根据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《党内监督条例》等法律法规精神，进一步明确相关组织和个人在干部监督方面应负的责任，建立并落实干部监督特别是对党政“一把手”监督失职责任追究制。负有对“一把手”监督职责的部门和人员，包括上级领导部门、组织部门、纪检监察机关负责人及其相关人员和同级领导班子成员等，由于不履行或不正确履行监督职责，致使“一把手”出现重大违纪违法问题的，应坚持谁主管，谁负责，一级抓一级，层层抓落实的原则，实行严格的责任追究。

(6)强化社会监督。①发挥代表(委员)监督作用。代表(委员)通过专题视察调研，整合群众意见建议，以向党代会、人大会、政协机关提交提案议案和调研报告等形式进行有效监督。②加强群众监督。各部门“一把手”应向本单位本部门群众进行每年一次的述职述廉，接受群众询问，进行民主评议和测评，并当场公布结果，民主测评不称职票超过1／3，经组织考核认定为不称职的，要免去现职。同时，健全群众举报系统。由中纪委牵头建立专门的密码举报网站和全国联网的举报网络。加大对举报人和证人的保护力度，重奖有贡献的举报人，对打击报复举报者的行为加大处罚力度，并尽快出台《举报法》、《举报人风险保护法》等法规，为之提供法律保障。③发挥舆论监督作用。当前，各级应切实办好《内部通报》、《内部参考》等刊物，注重发挥内部舆论监督作用。同时，尽快出台《新闻法》，依法保障社会舆论的调查、报道和批评的权力，有效地发挥社会舆论监督制约作用。④发挥专业人士、社会调查机构的监督作用。特别是对党政“一把手”履职及受监督状况等需要量化评估的问题，可以委托专业人士或中介机构来进行，使评价结果更有说服力和公信力。

4．推进党务政务公开，夯实监督信息基础

(1)进一步完善电子党务政务系统。党务政务应由“保密为原则，公开为例外”转变为“公开为原则，保密为例外”，保障党员和群众的知情权。当前电子党务政务系统建设已初具规模，尚需进一步完善以增强其功能，主要是：信息功能；信息交互功能；密码举报功能。

(2)尽快出台相应制度法规。待国务院出台《政府信息公开条例》后，各地政府应抓紧制定信息公开实施细则，同时党委应尽快出台《党内信息公开条例》，使党务政务公开有章可循，逐步走上法制化轨道。

5．注重教育形式创新，增强廉政文化建设实效

适应廉政文化建设已成为党风廉政宣传教育重要载体的新形势，重视教育形式创新，建立和完善“大宣教”格局，增强廉政文化建设实效。应充分挖掘并有效整合资源，以“六进”即进机关、进企业、进农村、进校园、进社区、进家庭为主渠道，把廉政教育和以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育结合起来，广泛深入地开展廉政文化创建和推广活动，使廉政文化渗透到社会的方方面面；注重发挥网络在廉政文化建设中的导向作用，充实廉政网站内容，为干部群众参与廉政文化建设提供便捷途径；制作公益的廉政户外广告和电视广告，营造“廉洁光荣，腐败可耻”社会氛围；组织一年一度的党政“一把手”讲廉政课活动，增强其在廉政文化建设中的带头作用；结合主题教育开展各种活动，提高廉政文化的开放度和群众参与度；加强廉政文化研究基地建设，促进廉政文化的理论研究，深入探讨发挥其作用的有效途径。