镇级财政管理方式改革会议纪要

同志们：

镇级财政管理方式改革，是在我市农村税费改革即将步入新阶段的形势下，为规范镇级财政管理和缓解镇级财政困难进行的改革探索，也是我市农村综合配套改革的重要组成部分。刚才，王市长对此项改革工作进行了具体部署，我完全赞同。下面，我根据市委常委会研究的意见，讲三个问题：

一、统一思想，充分认识开展镇级财政管理方式改革的重要意义

近年来，党中央、国务院和省委、省政府把推进农村综合配套改革作为“三农”工作的重点，坚持一手抓发展、一手抓改革，努力促进农民增收减负。县（市）级政府处于城乡结合点，始终站在统筹城乡发展的最前沿，是农村综合配套改革的组织和实践主体。作为我市农村综合配套改革的重要组成部分，我们推行镇级财政管理方式改革，就是要通过改革，进一步发挥市级政府统筹全市经济社会发展的作用，继续深入推进农村税费改革，建立覆盖城乡的公共财政制度，缓解镇级财政困难，提高各镇政府行政管理和公共服务能力

1、实施镇级财政管理方式改革是巩固我市农村税费改革成果、建立农民减负长效机制的重要措施。近年来，我市积极落实科学发展观，根据统筹城乡发展的要求，着眼于为民减负增收、逐步消除城乡二元经济结构的体制性障碍，全面落实党中央、国务院和省委、省政府各项农村工作方针政策，坚决清理面向农民的各种乱收费，用两年的时间免除了绵延两千多年的农业税，农民负担得到切实减轻，农村税费改革取得重要的阶段性成果。与此同时，我们也要清楚地看到，取缔向农民乱收费的渠道后，尽管上级财政特别是省财政加大了转移支付力度，我市在财力分配上也向镇级进行了适度倾斜，但各镇仍有部分原先建立在收费基础上的支出失去来源，同时还面临着稳定的压力、发展的要求和改革的需要等多重因素，支出需求有增无减，财政收支矛盾进一步显现，农民负担反弹的隐患仍然存在，农民减负的基础尚不牢固。为建立农民减负的长效机制、跳出“黄宗羲定律”怪圈，国家决定将农村税费改革的重点转向以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的配套改革。三项配套改革归纳起来，就是要从增收节支两方面入手，通过增加乡镇财力和减人减支，实现乡镇财政平衡，从根本上消除加重农民负担的内在要求，实现长效减负的目标。我市实行镇级财政管理方式改革，一方面可以通过调整市镇财政体制，建立起与市镇事权划分相匹配的财力分配机制；另一方面可以通过市镇共编预算，加强财政供养人员、银行账户和票据管理，建立镇级政府借贷审批制度等措施，规范镇级支出和借贷行为，控制和约束镇级支出需求，防止回到增加农民负担的老路上去。

2、实施镇级财政管理方式改革是深化我市公共财政管理的重要途径。根据省委、省政府确定的“区别对待、分类指导”的方针，对经济比较薄弱的省财政转移支付县，优先考虑规范管理、保证运转、防范风险等问题，现阶段以推行“乡财县管乡用”的财政管理方式改革为主，并以之为基础，逐步深化公共财政管理改革。我市作为全省32个财政转移支付县（市）之一，推进镇级财政管理方式改革是大势所趋、势在必行。首先，实行镇级财政管理方式改革，有利于促进公共财政支出改革向镇级延伸。近年来，我市公共财政支出管理改革取得了明显的成效，但由于受财力、观念等主客观因素的影响，公共财政支出管理改革进展不快，特别是镇级财政公共保障能力还比较薄弱。通过实行镇级财政管理方式改革，加强对镇级财政的监管，规范镇级支出行为，有利于加快推进公共支出管理改革在农村基层的开展。其次，实行镇级财政管理方式改革，有利于探索公共财政在农村基层的有效实现形式。由于多方面的原因，我市各镇既普遍存在着公共保障不到位、财政职能“缺位”的问题，又经常出现随意开支、财政职能“越位”的问题。通过实行镇级财政管理方式改革，可以增加镇级财政收支的透明度，提高财政资金的使用效益，增强公共财政的保障能力。再次，实行镇级财政管理方式改革，发挥市级财政在镇级财政管理过程中的作用，有利于强化市级财政的公共管理职能。国家实施统筹城乡发展战略，要求县（市）级财政在义务教育、社会保障、公共卫生等方面承担起比以前更加重要的责任。适应变化发展的新形势，我市通过实行镇级财政管理方式改革，有利于市级在加强对镇级财政监管的同时，进一步规范市镇财力分配关系，加大对财政困难镇的帮扶力度，切实强化财政公共管理职能，更好地担负起统筹全市经济社会协调发展的重任。

3、实施镇级财政管理方式改革是缓解我市镇财政困难的重要手段。近年来，镇级财政运转困难的问题日益突出，直接影响到基层政权的正常运转和社会稳定。分析镇级财政困难的原因，经济发展滞后是主要原因，但管理上的问题也不容忽视。如果不能有效加强和改进镇级财政管理，镇级财政的困难形势不仅得不到缓解，而且面临着进一步恶化的可能。针对镇级财政收支管理中存在的薄弱环节，通过实行镇级财政管理方式改革，摸清各镇财政家底，加强财政监管，规范收支行为，确保将有限的资金用在最必需的地方。通过对各镇财政供养人员和债权债务进行认真的清理，实行严格的“控人减人”和“控债化债”措施，有利于防范和化解财政风险，促进镇级财政逐步走出困境，实现可持续发展。当然，解决镇级财政的困难问题，最根本的还是要依靠发展经济、“做大蛋糕”，这是一项需要经过较长时期努力才能完成的任务。在目前的形势下，镇级财政管理方式改革作为一种管理方式的改革和创新，可以为今后更好地解决市镇财政困难创造条件、打好基础。

二、把握关键，积极稳妥地推进镇级财政管理方式改革

镇级财政管理方式改革是我市农村综合配套改革的重要组成部分，各镇、各相关部门要根据全省农村综合配套改革的统一要求，从思想上高度重视这项工作，并以认真的态度推进这项改革。要坚持正确的指导思想和基本原则，把握改革的核心和关键，狠抓各项改革措施的落实，确保镇级财政管理方式改革工作积极稳妥地推进到位。

我市镇级财政管理方式改革的指导思想是：按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，改革镇级财政管理方式，推行“镇财市管”，规范镇级财政收支行为，规范镇级财政监管，保证镇级政权运转最基本的支出需要，缓解镇级财政困难，防范和化解镇级债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，促进农村经济和社会事业健康发展。

我市镇级财政管理方式改革要坚持“四个不变”的基本原则：一是市镇利益分配关系不变。各镇的收入支出范围、收入支出基数、市对镇的专项补助、镇对市的专项上解等，在**年市对镇财政管理体制基础上不作大的调整，进行适当完善。二是预算管理权不变。各镇政府按《预算法》的有关规定，在市级财政部门的指导下，编制本级预算、决策草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。三是资金的所有权和使用权不变。镇级的各项资金仍归各镇所有和使用；市财政部门不平调、不集中；镇级原有的债权、债务，仍由各镇享有和承担。四是财务审批权不变。属于镇级财权和事权范围内的支出，仍由各镇按规定程序审批。

按照全省统一部署，我市镇级财政管理方式改革的核心是“镇财市管镇用”，主要内容概括起来就是：“一调整、二完善、三清理、四改革”。

“一调整”，即调整市镇财政体制，按照事权和财权相统一的要求，处理好市镇财力分配关系，加大对困难镇扶持力度，明确镇级的支出责任，保证各镇政府的正常运转，提高各镇发展经济、组织收入和自求平衡的积极性。

“二完善”，即一是完善镇级财政基本保障职能，按照镇级基本支出需要，配置相应的财力，硬化预算约束，切实保障镇机关事业单位人员工资、村干部报酬、五保户供养以及民政优抚资金足额发放，保证镇级政权和村级组织维持基本运转所需的必要经费，保证计划生育管理、民兵训练等专项经费的落实；二是完善镇级财政公共服务职能，适应党和政府农村政策的要求，加大“三农”投入力度，推进农村大病统筹合作医疗和农村最低生活保障工作，优化支出结构，努力增加农田水利建设、农村道路建设等公益性项目建设的投入。

“三清理”，即一是清理财政收支，核实各镇财政收支规模和范围，摸清财政收支底数，掌握各项税收、非税收入的来源和结构，进一步核实与财政支出相关的基础数据；二是清理财政供养人员，对各镇现有财政供养人员分类登记造册，建立财政供养人员信息库，为镇级财政综合预算编制提供准确的资料；三是清理债权债务，对各镇债权债务进行全面清理核实，对核实后的债权债务进行梳理，按照先易后难、先短期后长期、先个人后集体的顺序，制定分阶段清收债权和化解债务的目标和步骤。

“四改革”，即一是改革预算编制方式，实行市与镇共编预算，加强市级对各镇的预算监督，实行财政资金序时安排、计划拨付；二是改革财政收付形式，主要是在资金使用上加强市级对各镇的监管，撤销财政所总预算会计岗位，由市财政建立国库集中支付中心，对各镇实行集中收付；三是改革财政票据管理方式，各镇使用的行政事业性收费票据由市财政局统管；四是改革财政所管理体制，将各镇财政所上划市财政局垂直管理。

关于改革的具体内容、配套措施和时间安排，刚才王市长已作了详细说明，各镇、各有关部门要逐项、逐阶段抓好落实，积极稳妥地组织好、实施好镇财政管理方式改革。

三、周密部署，切实加强对镇级财政管理方式改革工作的组织领导

镇级财政管理方式改革是一项系统工程，牵涉面较广，工作环节较多，推进改革有一定的难度。各镇、各有关部门要高度重视这项工作，健全组织，加强领导，确保改革顺利实施，取得实效。

1、严格工作要求，建好工作班子。首先，要认真制定改革的工作计划。各镇、各有关部门要根据今天会议上印发的《实施意见》和改革的总体步骤要求，认真制定详实、严谨的工作计划，明确每个阶段、每个环节、每项具体工作的要求和完成时限，循序渐进，稳步实施，保质保量地完成各个阶段的工作任务。其次，要抓紧组建专门的工作班子。镇级财政管理方式改革要在明年1月1日起正式推行，各项基础性工作要在年底前完成，时间很紧，任务很重。市里已经成立了镇级财政管理方式改革工作领导小组，并在财政局设立了领导小组办公室，负责改革工作的总体协调和组织实施。各镇、各有关部门也要抽调精干人员，组建专门的工作班子，抓紧筹划，迅速启动，扎扎实实地做好改革的各项具体工作。

2、强化工作责任，保证顺利接轨。镇级财政管理方式改革，涉及各镇财政工作程序的变更，不可避免地会遇到各种困难和阻力，如果没有党委、政府出面组织，是很难推开的。因此，各镇党委、政府要切实摆上位置，强化组织领导，党委书记要负总责，镇长要亲自抓、具体抓，并明确组织委员、宣传委员、纪检书记、财政所长等相关人员的分工和责任，为新旧管理体制顺利接轨提供强有力的组织保证。领导小组成员单位既要各司其责，又要密切配合，真正形成工作合力。组织人事部门要做好人员上划和干部调整配备工作，稳定和加强镇级财政干部队伍；宣传部门要加强改革政策的宣传，营造良好的改革环境；纪检监察、审计部门要对改革过程中人、财、物划转等方面加强监督检查，严肃工作纪律和财经法纪；农办要进一步做好农村政策的落实，保证改革前后各项涉农政策的连续性和稳定性；人民银行和各金融机构要切实做好银行账户清理撤转工作，规范账户管理；电信部门要尽快开通市镇联网专线，保证网络正常运行。财政部门作为这项改革的组织者和实施者，务必紧紧依靠市镇两级党委、政府的领导和支持，争取方方面面的理解和配合。要根据实施方案缜密组织实施，确保改革期间财务不乱、工作不断。对改革中遇到的困难和问题，要向党委、政府多汇报、勤请示，找出克服和解决的有效办法。同时，也要通过多种形式和途径加强改革政策的宣传和教育，进一步增强各级干部的公共财政意识、财政法制意识、效益意识，促进改革的顺利进行。

3、把握改革方向，确保平衡运行。从方方面面对这项改革的反映看，少数同志存在一些顾虑。各镇的同志担心市级会平调镇级的财力，今后用钱被市里管死。市里的同志担心各镇组织收入的积极性会不会下降，困难镇的财力缺口和债务可能会转移到市级。对这些问题，大家一定要有正确的认识，进行正确的引导，最重要的就是必须坚持正确的改革方向和原则，要使大家认识到，镇级财政管理方式改革作为一项以规范管理为主要目标的创新，既不是要平调镇级的财力，也不是让各镇吃大锅饭。对人员和债务等问题，解决的着眼点首先要放在控制增量上，然后再逐步消化存量，镇级现有的债务仍然要由各镇承担，并在今后的工作中不断探索解决的途径和办法。当然，按照省委、省政府要求，这次改革市级要适当加大对困难镇的扶持力度，保证困难镇的基本支出需要，做到“财力下倾，缺口上移”，一定程度上增加市本级的支出压力。各镇特别是财政困难镇要继续强化财政意识，党政领导要进一步增强当家理财观念，立足自我发展、自求平衡，通过发展经济、壮大财源来增加财力，千方百计保证镇级基本支出需要，千万不能因为“镇财市管”了就放任不管，更不能存有等靠要的依赖思想。今后，市财政将会不断完善市对镇的财政转移支付制度，建立增收节支的激励机制，制定更加科学有效的扶持政策，支持镇级经济社会的发展，促进镇级财政逐步实现良性运行。

4、规范财政监管，提供优质服务。实行镇级财政管理方式改革后，市级财政的管理监督职能加强了，服务水平也要跟上去，要进一步改进工作作风，注重增强服务意识，把财政监督和管理体现在优质服务之中。一是要注意管好但不能管死。各项审批程序，能简化的要尽量简化。凡在各镇预算范围内的，符合预算安排、符合支出顺序、符合具体审核标准的各项支出要尽快拨付，方便各镇单位用款。二是要坚持方便、效能的原则。加强财政干部的教育和培训，提高人员素质和业务技能；加强财政信息化建设，市国库支付中心与各镇财政要尽快联网，通过实行网上审核、网上收付，提高工作效率。要以优质的服务赢得广大干部群众对改革的认可和支持。三是要加快推进镇级财政职能转变工作。要配合国家对农村政策的重大调整，配合镇级政府的职能转变，适应镇级机构改革的新形势，积极推行诸如一卡（折）通等管理方式改革，规范管理，方便群众，使各镇财政更好地承担起为农村经济和社会事业发展服务的使命。

就组织财政收入工作，利用这个机会再强调一下。10月13日，市委、市政府专题召开了全市财政工作形势分析会，对全年财政收入目标进行了进一步明确和细化，各镇、各部门紧锣密鼓地抓落实，总体上来看效果比较明显，10月份当月完成一般预算收入4300万元，完成财政总收入9426万元，单月完成额创新高，进度明显加快。但对照10月13日会议明确的后几个月收入目标，国、地、财三部门之间不够平衡，截止10月31日一般预算收入进度与序时要求还有不少的落差，收入增幅与上个月相比也有所回落。镇与镇之间相比也有一定的不平衡性，好的镇领先优势不够明显，中等镇赶超势头不够猛，差的镇差距还比较大。应当说，市委、市政府确定全年一般预算收入争取目标5.5亿元、财政总收入争取目标12亿元，既是审时度势、在周边县（市）竞相加快发展态势中保位争先的现实需要，也是我市经济和社会事业发展的客观需要，是积聚必要财力保证财政正常运转的内在要求。各镇、各部门要从全市发展的大局出发，勇挑重担，奋力争先，努力在周边你超我赶的财政收入增长态势中抢得先机、谋得位置；要进一步加强组织领导，加大征管力度，加快完成进度，全力确保全年财政收入目标任务的圆满完成。一要倒逼进度，挂牌作战。各镇、各有关部门要对照10月13日会议明确的全年目标和后几个月任务，进一步加大组织、指导和督查力度，排出完成时间进度表，倒计时、倒轧账，抢时间、抢进度，以日保旬，以旬保月，以月保全年。目前征收进度慢、有缺口的镇，要千方百计落实补欠措施，尽快把进度赶上来，千万不能拖全市的后腿。二要用足手段，应收尽收。在今年组织收入最后两个月的冲刺阶段，各镇、各部门务必要把能用的手段都用上、用足，“征、管、查、评、清”多着并用、多措并举，征要征足，管要管住，查要查深，评要评透，清要见底，做到大小税种一个不丢，征收对象一户不漏，征收环节一环不松，征收措施一着不让，确保应收尽收、足额入库。三要从严考核，不打“和牌”。后两个月要进一步加大对各镇、各部门收入完成情况的序时考核通报力度，11月份每周一通报，12月份每天一通报，对倒数后三位的镇要进行重点解剖、重点督查。年终，市里将按既定政策从严考核，奖罚分明，坚决不打“和牌”，不搞照顾，并严格执行一票否决制。各镇、各部门要把精力用在年前，把工作做在年前，对在年终考核上强调客观、要求照顾的，不但不予考虑，还要进行通报批评。

同志们，后两个月既是完成全年经济和财政工作任务的攻坚阶段，又是镇级财政管理方式改革的关键时期，相信通过大家的共同努力，统筹兼顾，协调一致，脚踏实地，真抓实干，一定能够圆满完成今年各项工作任务。