城镇化建设进程经验交流

自2002年撤地设市以来，市委、市政府主动适应经济工作重心由农村向城市转移的新形势，将推进城镇化放在加快全市发展的战略地位来抓，分别于2008、2010年召开了全市城镇化工作会议、全市生态市建设动员暨城镇化工作会议，先后出台了《关于加快推进城镇化建设的决定》、“十一五”、“十二五”城镇化发展规划，全市城镇化发展步入了历史上最好、最快的时期。目前，全市城镇数量发展到37个，建成区面积78.1平方公里，城镇化水平由建市初的9.7%提升到30%。同时，与其他地区一样，我市在城镇化推进过程中也存在一些不容忽视的差距和问题，尚需在发展中进一步加强和完善。

一、城镇化建设的重大战略意义

城镇化是城市规模扩大和城镇人口增加的过程，同时也是产业布局不断调整和聚集、辐射带动广大农村加快发展的过程，对于发展区域经济、转变发展方式、提高群众生活水平具有不可替代的重要作用。

（一）城镇化是经济发展的两大引擎之一，与工业化同等重要。现代经济学认为，经济发展的核心主题是供给与需求；加快经济发展的核心引擎就是最大限度地创造供给和扩大需求。而最能创造供给的是工业化，最能创造需求的则是城镇化；换言之，工业化是创造供给的最佳机制，城镇化则是扩大需求的最佳机制。因此，在当今要快速发展经济，就必须牢牢把握工业化和城镇化这两个关键。

（二）城镇化是扩大内需的最佳平台。当前，我国“转方式、调结构”的重心之一是扩大内需。中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文指出：“我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，最大的发展潜力也在城镇化。”广大农民从土地上解放出来，转变为城镇居民，引发生产方式和生活方式的根本性转变，从而能够最大程度地扩大内需。据专家测算，城镇居民的人均消费能力是农村居民的3-4倍，城镇化率每提升1个百分点，就可拉动社会零售品消费总额增长1.5个百分点，进而直接拉动GDP增长0.5个百分点。

（三）城镇化是吸引投资的重要方式和载体。从全国范围看，城镇化率每提高1个百分点，产生的购房需求拉动全社会固定资产投资增长2个百分点，进而拉动GDP增长1个百分点。同时，城镇水、电、路等各种基础设施的建设和改善，可以更加有效地吸引各种投资向城镇聚集。

（四）城镇化是发展壮大第三产业的最佳渠道。在现代社会，第三产业的带动主要依靠城镇化，第三产业的发展空间也依托于城镇。我市城镇化水平每提高1个百分点，将增加约2.6万的城镇人口，解决这些人口的衣、食、住、行及其他各种生产生活问题，必将进一步拓展第三产业发展空间，并创造更多的就业岗位，缓解就业压力。

（五）城镇化是提高农民收入，解决“三农”问题的重要途径。从根本上讲，要富裕农民，就必须减少农民；要发展农村，就必须缩小农村。在一般情况下，单靠传统农业和农村的发展来富裕农民是十分困难的，根本途径还是城镇化。只有城镇率先发展，才能有效增强城镇吸纳农村人口的能力，使农民能够在城镇创业就业，有效增加农民收入，提高农民生活水平，缩小城乡差距，促进城乡统筹、协调发展。

（六）城镇化是提高居民生活水平和幸福指数的重要路径。在城镇化过程中，随着城乡各种基础设施的持续改善，群众的生存环境不断改观，社会保障能力进一步提升，居民的生活质量也将进一步提高。可以说，在现阶段，GDP和财政收入的增长主要靠工业化，而居民生活水平和幸福指数的提升则主要靠城镇化。

总之，加快推进城镇化是树立和落实科学发展观，实现可持续发展的必然选择，是贯彻中央“扩内需、调结构”经济工作方针的重要举措，是我市经济发展的支撑点和增长点，要把推进城镇化作为经济社会发展的重大战略任务来抓，进一步加快全市城镇化进程，促进全市经济社会又好又快发展。

二、城镇化建设存在的突出问题

我市是一个传统的农业地区，城镇化尚处于探索前进的初级阶段，与发达地区相比，我们无论从发展的水平、质量，还是在协调性上，都存在许多差距和问题，主要表现在：

（一）城镇化严重滞后已成为制约我市经济社会发展的根本性问题。一是我市城镇化水平严重落后于全国、全省及陕甘宁毗邻地区。我市目前城镇化率为30%，远低于全国46.6%和全省34.6%的平均水平，在《陕甘宁革命老区振兴规划》涉及的8个市中，我市位列倒数第二。二是我市城镇化水平严重滞后于工业化水平和经济发展总体水平。从世界范围看，西方国家的城镇化发展在历史上略快于工业化，而我国的城镇化发展稍微落后于工业化，二者之间相差一般在10个百分点以内。但我市目前的情况是，工业化率已达到60.1%，而城镇化率仅为30%，二者相差30个百分点；同时，我市的经济发展总体水平已经跻身全省前列，但城镇化却依然是全省的下游水平（2009年底列全省第10位）。三是城镇化的滞后严重阻碍了我市产业结构的优化。城镇化水平低直接导致第三产业发展缓慢，我市第三产业在GDP中的占比仅为25.7%。而在当今世界，经济发展的质量和可持续性越来越依靠第三产业，居民生活质量和幸福指数的提升也主要依靠第三产业。因此，我市目前的产业结构，尤其是二、三产业比显然不够合理。四是城镇化的滞后已成为阻碍我市增加居民收入的重要因素。全市城镇的数量少、规模小，城镇就业岗位有限，承接农民进城的能力较弱，严重影响了居民收入的增加。全市城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别低于全省平均水平609元、274元，与我市经济发展总体水平在全省的排名有较大反差。特别值得注意的是，在《陕甘宁革命老区振兴规划》涉及的8个市中，我市的各项主要经济指标均排在第三位（列榆林、延安之后），但城镇居民可支配收入和农民人均纯收入这两项与城镇化率均排在倒数第二位。

（二）我市城镇化建设的动力机制严重失衡。一是我市的城镇化过度依赖重工业。重工业属于资本密集型和技术密集型产业，吸纳劳动力就业的能力相对有限，加之我市的重工业以央企为主体，吸纳本地富余劳动力就业的空间更加狭小。所以，近几年来，尽管我市的工业增加值大幅度增加，但工业劳动力却增加不多，工业化对城镇化的带动作用不够明显。二是服务业的拉动力严重不足。目前，服务业在全市国民经济中的占比较弱，且主要以通信、金融等国家垄断行业为主，门类不齐全，对城镇化的促进作用发挥不充分。三是轻工业与地方工业的引力尤其欠缺。在国内较为发达的地区，轻工业和地方工业（包括农产品加工业）是城镇化早期吸纳居民就业的主体，是拉动城镇化的主要动力。而从我市目前经济社会发展的阶段性来看，轻工业和地方工业在城镇化过程中原本应当比服务业发挥出更加重要的作用，但现实情况是，在全市工业增加值中，轻工业仅占到6.5%，地方工业仅占到7.3%，二者在我市的严重滞后，致使城镇对农村富余劳动力的引力不够，严重制约了城镇规模的扩大。

（三）城镇化与新型工业化、农业产业化联动发展的协调性不强。城乡统筹发展的机制尚未完全建立，以能源（特别是石油）勘采为主体的工业，由于产业链太短、本地企业太少，因而对城镇化的促进作用有限，农业产业链上核心企业量少质弱，工业化对农业产业化的带动力不足，以城带乡、以工富农、工业反哺农业的联动发展机制也尚未完全形成。

（四）城镇化的滞后，阻碍了我市全面贯彻落实中央“转方式、调结构”的经济方针。城镇化的滞后，使我市经济资源共享、优化配置的效率还不高，经济发展的集约化程度低，产业结构调整步伐较慢，中小企业的发展动力不足，消费需求相对疲软，经济发展的内生动力明显不足。可以说，当前我市经济发展中存在的一些主要结构性问题，比如：一产资源存量大而深加工程度低，二产重工业太重而轻工业太轻，二产强势、三产弱势，部省驻庆企业很强而本地企业太弱，经济发展异军突起而居民收入增长滞后，等等，均与我市城镇化发展水平有着直接关系。总之，城镇化的滞后，使中央“转方式、调结构”的经济方针在我市的贯彻落实受到相当程度的影响。

三、城镇化加快发展的机遇与条件

未来5至10年，是我市打造区域能源中心、全面建设小康社会的重要战略机遇期，同时也是我市城镇化进程中的黄金时期，无论从国家战略层面，还是自身发展方面，都为我市加快推进城镇化建设创造了前所未有的机遇与条件。

（一）国家大战略为我市加快推进城镇化提供了大舞台。一是2008年以来，国家启动实施了扩大内需战略，投入大量资金，重点用于基础设施、生态恢复、保障性安居工程建设等，这对于我市破解发展中的交通、水利、生态等瓶颈制约问题，从而加快推进城镇化建设创造了十分有利的条件。二是中央相继出台《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《关于进一步支持经济社会发展的若干意见》等政策文件，《陕甘宁革命老区振兴规划》和《蒙陕甘宁“金三角”能源综合开发规划》也有望近期出台，这些对于我市的城镇化建设都是十分宝贵的机遇。

（二）国家的城镇化发展战略为我市提供了大契机。近二十年来，全国各地在城镇化过程中，都把重心放在大城市，尤其是特大城市和超大城市上，从而出现了人口膨胀、交通拥堵和环境恶化等“大城市病”。因此，2010年的中央“一号文件”明确了重点发展中小城市和小城镇的城镇化战略。国家在“十二五”规划中确定的城镇化发展方针是：“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”根据行业标准，20-50万人口为中等城市，20万人口以下为小城市，目前的市区城镇人口17.86万人，尚属于小城市，正是今后一个时期国家城镇化发展的重点，在城镇化建设上面临良好的契机。

（三）我省的战略布局为我市加快推进城镇化创造了有利条件。由于历史原因，我省的城镇化建设在空间上呈现出“东弱西强”、“东慢西快”的不平衡格局。随着省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”区域发展战略的实施，我市作为“两翼齐飞”的重要一翼，其发展日益得到国家、省上的关注和重视，必将是今后全省城镇化建设的重点区域，必将为我市加快推进城镇化建设带来极大的动力与活力。

（四）我市的城镇化按照自身规律已进入高速发展期。根据世界城市化发展的基本规律，城镇化水平在30%-60%之间是城镇化的加速发展阶段，这意味着，当一个地区的城镇化率达到30%以后，便进入了城镇化的中期阶段，即快速发展期。而去年底我市的城镇化水平刚好跨过了30%这一历史性拐点，表明我市已开始进入城镇化高速发展期。

（五）我市加快推进城镇化已具备良好的自身条件。在资源方面，支撑城镇化发展的主要因素是能源、土地和劳动力（此外还有水）。全市富集的石油、煤炭、天然气（煤层气）储备，为城镇化建设奠定了坚实的能源基础；市区所处的董志塬面积达2260平方公里，地形平坦开阔，市区拓展空间大，全市建设用地也相对充足；从劳动力资源来看，我市现有农村富余劳动力61.9万，约占总人口的24%（相当于城镇化率24个百分点），这就说明，仅从自身来看，支撑我市城镇化快速发展的劳动力资源是充足的。此外，在经济支撑和财力保障方面，我市的生产总值和财政收入已经位居全省三强，并且很快就将超二（酒泉）、甚至在不久的将来追一（兰州），因此，我们完全能够、也应当通过努力使我市的城镇化建设用5年左右的时间赶上甚至超过全省平均水平，用10年左右的时间达到全省前列，实现我市城镇化水平与经济发展总体水平相适应。

四、加快城镇化建设的几点建议

自建市、特别是近三年来，我市在城镇化建设方面思路清晰，目标明确，措施有力，且成就巨大。为适应当前形势不断发展的需要，现就我市如何进一步加快推进城镇化建设提几点建议。

（一）将加快城镇化建设放到更加重要的战略高度来看待和推进。要把城镇化作为全市经济社会发展的重大战略任务，作为我市“转方式、调结构”、提升发展质量、增强发展实力的重要举措，作为全市经济发展的支撑点和增长点，作为重民生、促和谐、建设幸福的关键点，以更加坚定的信心、有效的措施，强力推进全市城镇化建设进程。

（二）更加全面地认识城镇化建设的普遍规律。建议相关职能部门进一步加强对城镇化基本规律的研究，更加深刻地认识城镇化的内涵、主体形态、空间布局等基本问题，准确把握土地城镇化与人口城镇化的关系、城镇化的质量、城镇化的资源支撑、新型城市经济的培育和发展、房地产业在城镇化过程中的作用及其限度、城镇化高速发展期可能出现的各种问题等等，以增强工作的预见性。

（三）更加深入地研究我市城镇化建设的特殊性。要针对我市的个体差异，加强对我市城镇化特殊性的研究，认清我市城镇化建设的独立性与封闭性特质，进一步认识我市的城镇化在动力机制、资源（能源、土地、劳动力、水）支撑、地形地貌和投融资等方面的优势与劣势，摸清全市劳动力状况和文化、教育现状，为市委、市政府的决策提供科学依据。

（四）更加重视城镇化过程中文化内涵的培育。文化内涵的挖掘、提升和表达是城镇化的核心主题之一。结合的历史、民俗和文化实际，在城镇的规划和建设过程中，要真正将“文化为魂”的理念落到实处，并充分展示出来；要更加深入地挖掘和充分体现独具特色的文化，既包括我们已经高度重视的周祖农耕文化、岐黄中医药文化、红色革命文化和黄土风情文化，也包括全国各地都耳熟能详的以狄仁杰、范仲淹为代表的文人仕官文化和以马锡五审判方式为代表的红色法制文化、以《绣金匾》和《刘巧儿》为代表的红色文艺等。另外，还要更加重视居民（市民）人文素养的提升，这就要求进一步重视教育和劳动力素质的综合培训。

（五）更加重视发展劳动密集型产业和本地工业。城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程，这一过程的关键在于二、三产业能够有足够的就业岗位承接劳动力的转移。因此，要采取政府主导与市场引导相结合的方式，大力培育和发展服务业、轻工业、农产品加工业等劳动密集型产业，做大做强劳动力需求量大、技术要求相对较低的地方工业，扩大城镇的人力资源需求，吸引更多的农业人口进城进园区进企业务工创业。

（六）更加重视政策体系的创新。一是要应对城镇化快速推进的新形势，超前研究设立新的市辖区的可能性，提出行政区划调整的可行性方案，为引导产业和人口的合理聚集与分布创造有利条件。二是要创新户籍管理制度，配合城镇化快速发展的需要，合理制定农村人口进城或转为城镇户口的准入条件，形成有利于吸引资金和人才的城市户口迁移政策。三是要探索建立大社保体系。逐步建立健全涵盖广大农民工的工伤、医疗、养老保障制度，同时加快住房、教育等配套制度改革，不断扫除城镇化的政策障碍。

（七）研究出台我市城镇化建设评价指标体系。建议相关部门借鉴兄弟省市的经验，结合贯彻落实《市“十二五”城镇化发展规划》，研究制定我市城镇化建设评价指标体系，明确评价指标选取的基本原则，确定各项建设指标的具体内容，使其成为各级政府推进城镇化的实用指南。

（八）将城镇化建设的核心指标纳入各级政府年度目标管理考核体系。建议在城镇化建设的评价指标体系中选择若干核心指标，比如：城镇化增长速度、城镇固定资产投资总额增长速度、转移农村人口数、新增就业岗位数、第三产业占GDP比重、城镇居民人均可支配收入、社会保障覆盖率等，将其纳入县（区）、乡（镇）年度目标管理考核指标，以考核定位次、论奖罚，确保城镇化各项工作任务落到实处。