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人大制度完善交流材料三则

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人大制度完善交流材料三则

人大及其常委会的监督权,是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家,健全人民代表大会制度,建设社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度,要使监督制度发挥更大的作用,关键在于不断改进和创新。

宪法监督制度

宪法规定,全国人大监督宪法的实施,全国人大常委会解释宪法,监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告”。

从实施情况看,全国人大常委会开始对备案的地方性法规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法监督的机构,宪法监督实际上没有很好开展起来。(1)宪法监督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制裁的强制行为。违宪是一种国家行为,特指国家机关制定的规范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行为违反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关的规范性文件的合宪性,纠正国家机关及其组成人员违反宪法的职务行为。(2)建立专司宪法监督的专门机构。许多同志建议建立宪法监督委员会,在全国人大及其常委会领导下开展违宪审查工作,提出对违宪行为的处理意见,以议案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机构既符合我国国家体制,又保证了违宪审查工作的经常性。(3)建立和完善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主要有两种:一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规定。二是受理违宪控告。在这方面还没有法律规定,需要对谁可以提出违宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作出具体规定。

执法检查制度

多年来,全国人大常委会和地方各级人大常委会为了保障宪法和法律的有效实施,逐步建立了对法律实施的检查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。这一监督制度,还可以从以下几方面进一步完善和改进:

(1)执法检查的主体是人大常委会,专门委员会也可以单独安排执法检查,协助人大及其常委会进行法律监督。有的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查,混淆了监督的主体和对象,是不妥当的。人大执法检查的对象是执法机关,主要检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。

(2)检查要有重点,如可围绕党和政府的中心工作,某些法律执行中存在比较多的问题,人民群众关注的“热点”问题来确定检查重点。

(3)力避形式主义,深入基层,深入群众,力求掌握第一手材料,把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过程。

(4)要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议议程,并认真行使审议权,必要时可以提出质询案或作出有关决议。

(5)完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。

(6)对检查中发现的重大违宪违法案件,可以组织深入调查,必要时可以组织特定问题调查委员会,根据调查结果作出严肃处理。

(7)同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责任制、开展执法评议三者结合起来,把执法检查同舆论监督结合起来。

听取和审议工作报告的制度听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报,是国家权力机关开展工作监督的基本形式。这一制度,还可以从以下两方面进一步完善和改进:

(1)常委会听取工作报告,要从程序上作一些具体规定。如规定提前把报告稿送给代表、委员,不能临会才发;规定有关部门负责人不仅在会上作报告,还要到会面对面听取意见,回答询问;规定工作报告未被批准要作出适当处置等。

(2)建立工作报告审议反馈制度,切实改变“会上议一议,会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议专题报告后,向有关机关提出“审议意见书”的做法值得总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题,需要进一步总结经验,通过法定程序,使“审议意见书”这一形式走向规范化、法律化。

审查和批准计划、预算制度

审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告,是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家权力机关的计划、预算监督,虽然有一些法律规定,但实施中的问题仍然比较突出,可考虑从以下几个方面进行改进:

(1)提前介入,对计划、预算的编制工作进行监督。

(2)在人代会上,变笼统的全面审查为切实的重点审查,并可考虑建立计划、预算修正案制度。

(3)加强计划、预算执行情况的监督,建立和健全经常性经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调整和变更的审查和批准;重视和加强审计监督;建立健全各项经常性监督制度。

受理申诉、控告、检举制度

法律规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见。

受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、控告、检举,通常叫作个案监督。

一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任会议负责处理常委会的重要日常工作,专门委员会可以协助人大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其常委会交付的个案监督的具体事宜,但不能代替人大及其常委会行使监督处置权和决定权。

第二,要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法,如严重超期办案、超期羁押、越权办案,不及时监督可能会带来严重后果的,人大也可以采用适当方式进行监督。

第三,要对个案监督的范围作出规定和界定。

询问和质询制度

“询问”是人大及其常委会行使“知情权”,对被询问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是行使知情权,实践中多是对不适当行为(包括违法失职行为)提出质询案,对被质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。法律对这两种监督手段都作了程序规定。还可以考虑,对任何启动质询程序,哪些问题可以质询,质询答复不满意如何处置等,再进一步作出具体规定。

特定问题调查制度

全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定。但是,全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则中都没有具体规定,在现实中不便操作。

因此,参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定问题调查委员会的程序,建议规定全国人大常委会会议期间,委员长会议或者1/5以上的常委会组成人员联名,可以提议组织关于特定问题调查委员会,由委员长会议提请全体会议决定。

罢免和撤职制度

“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的主要方式,是人大监督手段中最严厉的一种。

1982年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定罢免对象外,还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大议事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免案的程序都作了具体规定。

按照地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员,人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定,实践中不便操作。为了加强地方人大常委会的监督,建议参照人大代表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程序,对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。

近年来,地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的原则和精神,勇于实践,大胆探索,在监督工作方面创造了一些行之有效的形式。

工作评议组织代表评议“一府两院”的工作,简称工作评议或者代表评议。

述职评议从20世纪80年代末,一些地方人大常委会根据宪法、地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐步发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述职评议。

部门执法责任制由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明确自己主要执行的法律、法规,并通过一系列制度保证执法责任到位。

发出法律监督书这是一些地方人大常委会从实践中创造的一种较为严厉的监督形式。所谓法律监督书,是指人大常委会依照一定程序向同级“一府两院”及其工作人员发出的限期纠正违法行为的一种法律性文书。

上述监督形式,还有待进一步完善,在制定人大监督法时还应把地方人大的监督经验吸收进来。

人大制度完善交流材料三则

改革开放以来,党和国家高度重视扩大发展基层民主,加强基层政权建设,保证人民当家做主的权力,明确提出“完善乡镇人民代表大会制度”。本文拟就乡镇人大的构建现状、欠缺、完善做一探讨。

一、乡镇人大制度的法律建构及现状

乡镇人大法律制度构建走过了曲折发展的历程。1949年9月全国政协通过的起临时宪法作用的《共同纲领》和1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议组织通则》,拉开了乡镇人大法制建设的序幕。“截止到1950年底,全国农村无论新区老区,一般都召开了农民代表大会和乡人民代表会议。”(韩延龙:《中华人民共和国法制通史》,中共中央党校出版社1998年版,第53—54页)实现了由乡人民代表会议向人民代表大会制度的过渡。1954年9月,我国第一部社会主义宪法颁布,向世界庄严宣告:中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使权力的机关是全国和地方各级人民代表大会。地方各级人民代表大会“都是地方国家权力机关”。这标志着我国乡镇人民代表大会制度正式建立,也是乡镇人大史上的第一块里程碑。十年“文革”,基层民主政治出现大倒退,1982年宪法和地方组织法重新恢复了乡镇人大和政府体制。人大任期由建国后的2年改为3年。这是乡镇人大法制史上的第二块里程碑。从此,乡镇人大迈上依法、健康发展的轨道。1986年地方组织法修正案对乡镇人大会议召集又有历史性突破,改历来由政府召集为人大主席团主持、召集会议,行使职权程序更加规范。1988年6月至1995年12月,全国已有25个省(市、区)人大常委会制定了《乡镇人民代表大会(主席团)工作条例》。1995年全国人大常委会根据地方经验修改地方组织法,乡镇设立人大主席、副主席,填补了乡镇人大闭会期间行使权力的空白,迎来乡镇人大建设的繁荣与发展,这是乡镇人大史上的第三块里程碑。2004年统一人大任期。目前,我国乡镇人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法规配套的法律制度体系。

乡镇人民代表大会制度的基本内容包括以下几个方面:

乡镇人大的性质和地位。现行宪法、法律和地方法规都明确规定,乡镇人民代表大会是地方国家权力机关。乡镇人民政府由乡镇人大选举产生,对人大负责,受人大监督。人大由人民选举,对人民负责,受人民监督,充分体现了一切权利属于人民的本质。

乡镇人大组织和任期。乡镇人大由选民直接、无记名投票选举代表组成,一般40人至130人,在本乡镇行使国家权力。为保证更好地行使权力,乡镇人大选举产生5人至15人主席团,同时选举产生乡镇人大主席1人、副主席1至2人,福建等省设常务主席、副主席,河北等省还规定配备人文秘家园或专职工作人员。乡镇人大任期统一为5年,可连选连任。

乡镇人大职权及行使程序。《地方组织法》第9条和第10条规定了乡镇人大十四项职权,可划分为五大类:保证宪法法律和上级决议执行权、本行政区内重大事项决定权、人事任免权、监督权、公共利益公民权益保护保障权。人大集体行使职权,程序主要是开会,一年至少召开一次人大会议;有14个省(市、区)规定3个月或6个月至少召开一次主席团会议。根据需要还可召开临时会议。行使职权方式还包括提出议案、讨论通过议案、决定人选、提出质询、询问、评议、检查、批评、建议等。

乡镇人大代表制度。乡镇人大代表有权出席会议、参与本乡镇重大事项决策,提出议案、质询案、罢免案,提出批评、建议和意见,享有言论免责权、人身特别保护权、物质保障权等。同时履行密切联系群众、听取和反映群众意见和要求、接受选民监督等义务。

二、乡镇人大制度建设的缺失

随着我国经济社会的发展和人民民主法治意识的增强及政治参与积极性的提高,乡镇人大制度建设和工作中存在的矛盾和问题愈显突出。具体表现在以下几个方面:

1.文化观念缺失。一是“新议行合一论”,表现为乡镇政府超越、支配、领导人大;二是“党政合一论”,表现为乡镇党委或党政联席会决定本乡镇重大问题,往往是“党委决定,政府执行,人大靠边”;三是“地位边缘论”,这种观念不把人大看作国家权力机关,而看作可有可无的政府一个工作部门;四是“取消论”,这种观念视人大监督政府为“找茬”“挑刺”。这些似是而非或错误的观念,掩盖了乡镇人大的本质和功能,阻滞了乡镇人大职能的发挥。

2.法律设计的缺失。一是党政权力重叠。乡镇党委与人大职权重叠,易导致以党代政,使人大功能弱化。二是乡镇人大主席团地位和性质在国家立法中尚属空白,地方法规规定又不统一,致使人大职能难以发挥。三是乡镇人大法律规范结构失衡。有行为模式,无行为后果,有权力无责任;柔性强,刚性差,难以有效执行。四是监督权过于原则,启动困难,可操作性差,质询罢免基本是纸上谈兵。

3.法律实践中的缺失。一是宪政基层权力运行机制结构失衡。宪法规定,我国乡镇政权是党领导的“一会(人大)一府(政府)”制的政权体制,实践中往往是党委领导下的“一府一会”制,不是人大领导政府,而是政府支配人大。造成这种情况的原因主要是政府直接受党委领导,形成“党委决定、政府执行”的局面。有的政府只对党委负责,而不顾及人大的权力和地位。二是选举制度有缺失。法律规定,乡镇人大实行直接、差额选举原则,实践中群众代表名额往往被干部挤占,差额选举也往往被“陪选”架空或扭曲。三是组织制度有缺失。法律规定,乡镇人大主席、副主席和主席团成员不得担任行政职务。笔者调查中却发现:90%的人大主席、副主席兼任行政职务,抓行政管理工作,无暇顾及人大自身工作;90%以上乡镇长兼任乡镇主席团成员,形成政府自己监督自己的局面。四是人大会议制度不落实。人大是集体行使权力制,法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。笔者调查却发现有20%—80%不落实,临时会议更是稀少。有的即使召开,也存在会期时间短、质量不高等问题。用代表的话说,是“一晌会,两顿饭,想发言,没时间。”五是职权不到位。法定的十四项职权,人民满意度最高的选举权也不到调查的80%,最差的监督权为33.66%。重大事项决定权被取代,保护保障权相对较弱。六是经费保障不到位。调查发现,33.2%乡镇没列入财政预算,44.64%乡镇不能满足工作需要。东部稍好些,西部省份较差。

三、完善乡镇人大制度的思考

坚持与完善乡镇人大制度,必须创新机制,把党的领导、人民当家做主和依法治国统一于乡镇人大建设的实践,切实保证人民当家做主的权利。

1.坚持和改善党的领导。党的领导是坚持和完善乡镇人大制度的根本保障。基层党委对乡镇政权机关领导的责任应放在制定大政方针、指明方向道路上,放在研究宪法法律如何落实到本地的步骤方式上,放在提高政权威信上。具体方式有:一是讨论决定本乡镇重大事项。但凡法定由人大决议决定的或涉及公民切身利益的事项,建议都要由政权机关依法做出决定。二是在乡镇人大中建立隶属于乡镇党委的党组织;选配好人大干部,党委书记一般不兼任人大主席,以便党委书记想大事、谋全局、协调各方。三是基层党委要切实把人大工作列入议事日程,分析研究人大工作,解决实际问题;加强对代表的培训教育,提高其政治业务素质,保证人大代表和人大干部的知情权、参与权、决策权、监督权。四是党必须在宪法法律范围内活动,支持人大依法履行职责,保证人大代表依法行使职权和人大正常工作的物质与环境条件,正确处理党政关系。

2.加强人大自身建设。加强乡镇人大自身建设,是完善人大制度、保证人民当家做主的中心环节。首先,要加强人大思想建设。要用科学理论特别是当代中国马克思主义理论武装人大的头脑,增强人大的责任感、使命感,发挥积极性、主动性、创造性。自觉接受党的领导,善于使党的主张经过法定程序成为国家意志,努力使党推荐的候选人进入政权机关。同时,人大代表还应树立主人翁意识,自觉行使立法权、监督权。其次,加强乡镇人大组织建设。扩大一线劳动群众代表比例,加强学习,提高素质;依法设立人大专职主席、副主席,选配专干或秘书;人大主席团成员与政府组成人员不交叉任职,各司其职,单项制约。再次,乡镇人大要敢于和善于依法行使职权,严格依法办事,按期召开人民代表大会和主席团会议,努力提高会议质量;闭会期间围绕大局工作,组织代表开展评议、检查、调查、走访等各种有益的活动。最后,加强作风建设。人大代表应模范遵守宪法和法律,与人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为他们服务。

3.落实依法治国的基本方略。首先,加强立法,创新乡镇人大法律制度。一是创新选举制度。把选举权真正交给群众,扩大候选人比例,在总结试点经验基础上,逐步推进代表“海选”或直选乡镇长。二是创新组织制度。确认乡镇人大主席团为常设机构;人大主席副主席不得兼任行政职务,正副乡镇长也不得兼任主席团职务。三是创新人大会议制度,一年至少召开两次人民代表大会会议,乡镇人大主席团每3个月至少召开一次会议,根据需要随时召开临时会议;界定会期时间,保障会议质量。四是创新人大主席团闭会期间的权限、程序,防止权力流失。五是创新人大制度的法律责任机制,增强法律刚性,以保证法律的权威性。六是创新乡镇人大制度体系,将地方《乡镇人大工作条例》整合上升为法律,等等。其次,保证宪法和法律的实施,维护乡镇人大尊严和威权。乡镇人大要带头严格依法行使职权,维护宪法法律尊严;同时,党委要领导、支持、保证人大依法履行职责,带头维护人大权威。乡镇政府要严格依法行政,把对人大负责与对党委负责统一起来,自觉接受人大监督。最后,加强法制教育,牢固树立社会主义法治理念。

人大制度完善交流材料三则

去年6月份,中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(即9号文件),明确提出要进一步健全监督机制、完善监督制度,改进和加强监督工作。吴邦国委员长在江苏、山东等地考察时,先后几次就如何做好人大监督工作发表重要讲话。结合文件和讲话精神,下面就如何创新监督机制,改进和加强监督工作谈几点粗浅的认识。

一、创新人大监督机制的必要性

监督权贯穿于人大工作的始终,它是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。通过行使监督权,一方面能够促进法律、法规的贯彻实施,另一方面能够发现和纠正执法机关违犯法律、法规的行为。各级人大及其常委会在行使监督权方面做了大量工作,但是在实际工作中,离宪法和法律的规定和人民群众的期望还有一定的差距,人大的监督并没有真正到位,有的人大及其常委会还没有很好地行使这个职权。究其原因,归结于人大监督机制尚不健全,为此,人大监督机制必须与时俱进,不断创新,从制度的层面与行为规范的角度进行设计创新,以适应社会主义政治文明建设的需要,促进依法治国,形成良好的社会环境。

健全和创新人大监督机制是确保监督职能充分发挥的前提和基础。人大监督权是人民当家作主的政治权力,人大监督工作能否有效开展,直接关系到人民当家做主权利的落实和社会主义民主政治建设目标的实现。而这种权力的运行,离不开人民代表大会制度的完善和这种制度机制的有效运作,其中最重要的是完善和创新人大监督机制。人大监督机制的健全和完善就是要正确处理好国家权力机关和“一府两院”关系。这些关系的每一个环节,都是人民代表大会制度整个机制的有机构成,无论哪一个环节疏忽或者遗漏了,都会影响整个机制功效的正常发挥。只有不断完善和创新人大监督机制,严格依法行使监督权,才能保证人大其它职权得到落实,才能保证人民在国家中的主人地位得以实现。

二、分析创新人大监督机制存在的问题及原因

(一)监督法律制度的缺失

人大监督机制的健全和完善的关键在于监督法律制度的“刚性”,而正是监督法律制度的缺失使人大监督的应有的效能不能得以发挥。

首先,监督法律制度的不完备使监督不能到位。目前我国还没有出台监督法,有关监督的法律分散在宪法和法律法规中,这样所产生的后果是:其一,造成监督制度缺乏系统性,各种监督形式法律联系差、层次性不清,模糊了民意机关监督的法律权威;其二,有关人大监督的法律过于原则,缺乏可操作性,形成监督中的空白地带。

其次,法律对监督权规定的非刚性化。宪法和法律赋予各级国家权力机关监督权,就是为了对行政权和司法权进行制约,确保其不被滥用。但是如何对各级国家权力机关的监督权进行有效的控制,以确保监督权不被滥用或搁置,我国宪法和法律却没有刚性规定。虽然法律也提到各级国家权力机关要接受人民群众的监督,但这种监督并不具有可操作性,更缺乏必要的刚性,它实质上是建立在各级国家权力机关自觉自愿的基础之上,因而很难落到实处。由于法律对各级国家权力机关的监督权的规定没有相应的法律责任与其对应,使其成为一种缺少法律责任的特殊的“超级”权力。也就是说,各级国家权力机关是否行使监督权、监督权行使质量的高低,都不需要承担任何法律责任,而没有法律责任的权力,其权力运行的结果或者被滥用、或者被束之高阁,这是被历史和实践证明的。这种制度设计模式,不仅影响到权力机关监督权的运行效果,同样也削弱了其他职能如立法、重大事项决定以及人事任免等的运行效果。

(二)代表制度的欠缺

人大代表制度的欠缺使作为监督主体的人大代表意识薄弱,缺乏使命感。这集中表现在以下两方面:一是人大代表的日常管理制度的空白。根据我国法律规定,各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机关,它承担处理权力机关交办的日常事务、为权力机关组成人员服务的义务。但在对代表的履职情况进行考核时,却面临着没有法律依据的尴尬局面。因此,作为国家的政权组织形式,庞大的各级国家权力机关竟然没有设立相应的机构来履行对其组成人员的管理职责,人大代表是否履行职务以及履行职务质量的高低,都不需承担任何法律后果。而所导致的直接后果就是从客观上纵容了部分权力机关组成人员的“不作为”和消极用权现象。我们知道,人大权力是集体行使,人大监督工作的权威来自于每一个组成人员的智慧,是集体劳动的结晶。如果作为国家权力机关组成人员的人大代表不能尽职尽责,那么权力机关监督的效果就会大打折扣。当前,人大监督工作力度不够、效果不尽如人意,这与部分人大代表在对待监督权的运用上所采取的“不作为”或“消极作为”有很大关系。增强人大代表的责任心,仅靠人大代表的自觉性远远不够,还必须辅之以必要的管理制度,健全管理机制,’有效行使对代表的日常管理权限,切实加强对人大代表的考核、管理。对于那些不认真履行义务的代表,法律应该作出明确的规定。这对于增强人大代表的责任心,提高权力机关监督工作的效能无疑是一种积极的推动。同时,它还可以促进树立国家权力机关勤奋、务实、高效的良好形象。

二是“非职业代表”制的尴尬。根据我国法律规定,我国权力机关组成人员中除极少数如部分常委会组成人员实行专职外,其余绝大多数是兼职。这样的制度设置,实际上是基于以下一种理念,即人大代表的觉悟都非常高,他们在认真做好本职工作的同时,不仅能非常自觉地履行法定义务,而且也有充沛的精力和足够的能力去履行好国家权力,从而确保权力机关的有效运转。但现实却远非如此理想,一些人大代表的素质并不够高,不能自觉执行代表职务,难以充分发挥作用,导致这样的结果并不是由代表单方面的因素所造成的,因为大部分代表在履行代表职务时是无偿的,很显然这种制度设计违背了按劳分配原则,也有悖于宪法和法律维护劳动者经济权利在内的一切合法权益的精神,是对大部分代表劳动的不尊重。市场机制是一种利益导向的机制,市场经济最讲究权利与义务的对等,代表的本职工作是代表的衣食之源,我们要求代表处理好本职工作与代表职务的关系,在本职工作之外再尽义务,而放弃本应享受的经济权利,这不仅不合情理,实际上有点强人所难。正是由于代表兼职制违背了市场经济条件下权利与义务对等的基本原则,再加之前面所提到的缺少相应的代表日常管理机制,因而,在这样一种既无内在动力,又无外在压力的制度框架下运行的国家权力机关,要提高国家权力包括监督权力运行的效率只能是一种美好的愿望。

总之,法律制度的缺失不仅使监督流于形式,不能保障宪法和法律的有效实施;而且使程序性的监督多于实质性的监督,造成监督缺乏针对性和权威性;也使监督缺乏预见性,滞后现象产重。这样的监督只能起到亡羊补牢的作用,而不能做到未雨绸缪,防患于未然。

(三)监督体制尚未完全理顺

按照宪法的规定,被人大监督的国家机关也行使一定的国家权力,因而人大要实现有效的监督,也必然要具有一定的权力为依托,这就需要宪法和法律具体明确规定监督主体和监督客体之间的权利和义务,以便于人大有效地行使监督权。目前,人大行使监督权遇到的体制方面的主要问题是党政不分、以党代政的现象。在党政不分的体制下,党委往往直接决定本行政区域内的重大事务,包括重大的行政事务。按照我国现行体制,各级党委关于国家事务的重大决策,凡是应该由本级人大及其常委会作出决议、决定或立法的,都应通过人大及其常委会按法定程序办理。然而,在现实中经常出现党和政府共同决定某些事务,并联合发文件。当这些由党委决定并由行政、司法机关执行的事务发生问题时,人大就难以进行监督和纠正。如果人大只是单纯地追究因执行党委决定而造成失误的行政、司法机关及其工作人员的责任,既有失公平,又不能彻底解决问题,而人大对之要监督到底的话,势必就会涉及到党委,但是宪法并未明确赋予人大有监督同级党委的权力。相反,人大与其他国家机关一样,都要接受党委的领导。事实表明,如果不解决党政不分的体制问题,显然不利于发挥人大监督职能作用。

三、当前如何创新人大监督机制

(一)完善监督机制,确保宪法法律的权威

人大监督权是宪法和法律所规定的特殊权力。也就是说,人大监督权力的行使是以法的规定为依据,按照法定的程序来对被监督者的权力进行监督,确保被监督者的权力做到正确合法的行使以维护社会公共利益。宪法法律要靠强化监督来维护它的统一和尊严,监督要靠法制来规范其权限、职责、方式和程序,从而确保监督的权威和成效。因此,我们要在全社会真正树立起宪法和法律的权威,保障宪法法律的实施,就必须强化人大监督机制,使人大的法律监督更加规范、有序,取得实效。否则,就会使人大监督工作时兴时衰,进而会使宪法法律的实施受到人为因素的干扰,甚至成为一纸空文。同时要进一步健全和完善各项法律制度尤其监督法律制度,使人大监督纳入到法治的轨道。这样人大监督权不仅能够有效地发挥作用,而且规范、科学切合我国社会主义政治文明建设的客观需要,真正树立起人大监督的权威性。

(二)强化制度约束,理顺党与国家机关的关系

加强监督制度建设是强化监督工作并使其严格按照一定程序运行的重要保证。因此,真正发挥人大的监督职能作用,必须重视监督制度的建设与创新。人大法律监督立法,要坚持体现人大在法律监督上“既不失职,又不越权”的原则,在法律上明确人大法律监督和工作监督的程序,使人大的监督工作趋于法律化、规范化。

一是法律监督立法应当保障和促进人大法律监督职权的行使。要明确界定人大法律监督职权的性质、地位和作用,界定人大法律监督职权的内容,以确保人大能够充分有效地行使法律监督职权。

二是法律监督立法要对人大的法律监督职权的行使进行规范。在法律监督的方式、手段、力度和频率的设定上,要以被监督对象能够承受为限,以防止法律监督的随意性,防止法律监督权的滥用,确保法律监督合理、规范和有序地进行,达到保障和促进法律有效实施的目的。

三是建立和完善人民代表制度。从法律的角度对人大代表的素质和能力及其履行职责的责任作出明确规定,同时还要在人大代表选举中引入竞争机制,造就出素质高、能力强的人大代表,增强代表履行职权的动力和责任感。

四是构建与我国政治现实相协调的监督机制,理顺党与国家机关的关系。一方面,党作为领导者,应当按照符合领导特征的途径和方式,充分发挥对国家机关的领导作用;另一方面,党作为被管理者,应当自觉地尊重国家机关的管理,在宪法和法律范围内活动,把党权与政权的关系纳入法治轨道,为人大监督工作的顺利开展创造良好的环境。

(三)建立、健全人大监督的运作程序

人大监督程序,是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的调查处理等前后相续的法定步骤、顺序、形式、方式和时限。如果程序的设计及其运作不符合人大监督的目的,再完善的人民代表大会制度也会变成幻影。从一定意义上讲民主政治就是程序政治,民主制度就是依靠合法性的程序来支撑的。对于以会议作为主要工作形式的人大制度来说尤其需要加强对程序的规定。因此,程序对于人大监督的意义在于,程序具有定向展开,过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性。人大监督一旦依照程序进行,无论程序参加者还是外界的什么力量,都难以左右监督程序的运行,人大监督则能一步一步地得到实现。

总之,创新人大监督机制:一是健全规范监督法律体制;二是完善监督方式和监督程序;三是加强监督制度和机制建设,把监督工作的各个环节逐步纳入规范化、制度化和程序化的轨道。建立科学、合理、规范和有效的人大监督机制,以权力制约权力,以法制制约权力,形成良好的社会环境,全面推进依法治国.

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