保护生态考核机的调研与思考

一、过去的主要工作

（一）认真落实源头生态建设的领导责任

一是把源头生态建设列入每年的主要工作议程。1998年建立了源自然保护区，成立了源保护区管理机构；2004年申报建立了省级自然保护区；2011年12月9日通过了国家环保部组织晋升部级自然保护区评审委员会的评审，2013年6月国家批准升级为部级自然保护区。二是建立源头生态保护区。2009年4月9日建立（贡江）源生态保护区，保护区面积111.46平方公里。2012年，国务院把（贡江）源纳入到国家重要生态功能区，探索建立源生态补偿机制，对源实行重要生态工能区财政支付转移优惠政策。三是源生态保护区建立后，增设了23名护林员，实行划片包干，管护责任俄到人；组织保护区周边林站林场内的50多名职工，建立了联防机制，织成了一张严密的保护网络。

（二）不断加大生态建设与保护投入

2009年以来，共投入环保资金11278万元，其中中央预算内项目资金2750万元用于县城污水处理厂以及垃圾填埋场项目建设，省级拨付我县“五河”源头保护区生态环境奖励资金共3069万元（其中2009年163万元，2010年606万元，2011年737万元，2012年479万元，2013年1084万元）。主要用于建设垃圾中转站、农村清洁工程、环境综合整治等，其中，2010年投入900万元，用于绿化提质改造、支付污水处理排水服务费、农村清洁工程等；2011年投入2652万元，用于为减少污染关闭的两个污染企业（化工厂和塑料厂）改制费用，建设垃圾中转站、垃圾填埋场，支付污水处理排水服务费、中小河流治理县配套、环境综合整治等；2012年投入2673万元，用于中小河流治理县配套、农村清洁工程、源区乡镇环境综合整治等。

（三）严格落实生态建设监管责任

一是严把环境保护“关口”。严把项目引进关，严格落实新建项目的环保准入制度，对会严重破坏生态环境，不符合环保要求的项目坚决实行环保一票否决，相关部门不得办理相关的许可证照。据统计，自2007年到2012年我县共拒绝项目落户113个，关闭、搬迁企业70多家。其中，拒绝在源生态功能保护区内新建水上农家、煤矿开采、规模化养殖等项目，否定了黄沙钼矿的勘探和出省公路（七岭-铁长）建设立项，取消规划新建小（一）型水库3座，小（二）型水库5座，山塘10座。

二是切实抓好污染物排放。坚持以环境容量为基础，以总量控制指标为依据，实施排污许可证制度，启动了河流源头和县城饮用水水源地保护区污染物零排放专项行动，清理了琴江河沿线陆域1.5公里范围内企业，集中整治了县城的“三河”；对吉源萤石矿、医院等企业实施限期治理；争取中央投资并建设完成日处理1.5万吨的生活污水处理厂一期工程，城市污水集中处理率达65%；建设完成垃圾中转站，加强城市环境卫生管理，城市的脏乱现象得到遏制。

三是强化生态功能区保护。为有效保护源生态功能区，我县停止功能区内的林木（竹）资源采伐，推行生态移民，完成移民500户2086人；加强功能区的污染治理，先后关停、取缔源头区内传统手工造纸纸寮67个、规模化养猪场1个、造纸厂2个、电站4座，关停和搬迁竹制品加工厂27家、摇床厂5家、香扇厂1家等资源消耗型企业以及废铜焚烧回收企业3家，有力保护了源头水质不受污染和森林生态系统不被破坏。

（四）努力做好生态环境保护工作

一是严抓林业生态建设与保护。加大投入实施好造林绿化工程，2008年以来，全县共完成各类造林绿化17.36万亩，实施退耕还林12.84万亩，新造油茶林5.62万亩，油茶林总面积达10万亩，香料林达2万亩；栽种速生丰产林、工业原料林总面积20余万亩。自2010年起，连续四年在全县实行商品材采伐零指标政策，全面封山育林。加强森林三防工作，每年筹集三防资金219.6万元，专项用于县、乡、村三级三防工作，促使全县森林火灾发生率下降了60%，林区秩序根本好转。同时，关闭林纸加工企业，每年减少木材消耗3.3万立方米，毛竹15万根。

二是合理开发利用矿产资源。适时调整矿产开发产业发展策略，对矿产资源实行有计划保护性开发利用，避免植被遭大量破坏。2010年，县黄沙钼矿普查探矿权以7600万元公开出让后，考虑环境影响，立即向上级要求停止钼矿勘查项目实施；对钽铌、萤石、钾长石、硅石等矿产采取保护性开发态度，经济效益向生态保护让步。同时，出台《县矿产资源整合暂行办法》、《县关于加快矿产资源整合和开发利用的实施方案》等文件，实施《县矿产资源总体规划》（2008－2015），开展了多次矿产资源开发秩序专项整治工作，制止无证采矿行为100余起，整顿柳家庄铁矿，查处高田镇龙迹、朱家、曹家、湖坑、屏山新富等非法开采稀土行为，有力打击乱采滥挖、非法采矿行为，保护了矿产资源和地质环境。

三是实施水土流失综合治理工程。对34条流域进行治理，累计投入水土保持生态建设资金4000余万元，投入劳动工日5000多万个，完成水土流失综合治理面积58万多亩，其中营造水土保持林15万多亩，种植水土保持经济果木林3.6万余亩，种草1.8万多亩，封禁治理37万多亩，开挖环山水平竹节沟1009.5万米，构筑土谷坊1275座，兴建塘坝工程16座。全县水土流失面积相对历史最高时期的1980年减少了29.14万亩，有林地面积增加了60多万亩，山地水源涵养能力增加2.72亿立方米，入河泥沙减少47.6%，琴江河河床下降了0.42米，提高了琴江河抵御洪水灾害的能力。

二、取得的主要成效

首先，全民公众环境意识取得了显著提高，“生态立县”提到了全县经济社会发展战略的高度。

其次，生态环境得到了有效的改善，全县森林覆盖率达75%。水土流失趋势得到遏制，先后获得国家水土保持重点建设工程项目县、全国中小城市生态环境建设实验区、全省造林绿化“一大四小”工程建设先进县等称号。

第三，污染治理强力推进，县城污水处理厂、县城垃圾卫生填埋场相继建成投入运营，形成了日处理7500吨城市生活污水和60吨城市生活垃圾能力。同时，乡镇垃圾处理工程建设也取得了较大进步，小松、珠坑等乡镇建成了生活垃圾填埋场、丰山、屏山等乡镇建成了垃圾焚烧处理站。琴江镇长乐村、屏山镇亨田村、横江镇源村等农村环境综合整治有效推动了农村环境的整治和改善，起到了明显的示范作用。

第四，环境质量明显改善。监测统计，源头出境断面水质稳定达到Ⅱ类标准，县城集中式饮用水取水口水质达Ⅱ类，县出境断面水质达Ⅲ类；县城中心城区空气质量达Ⅱ级以上；

三、面临的困难及存在的主要问题

为保护源生态环境面临的主要困难及存在的主要问题表现在一下几个方面：

一是，生态保护与社会经济的矛盾十分突出。目前一方面财力十分有限，生态保护严重不足，另一方面生态保护形势非常严峻，保护区内的居民生产生活受到诸多约束而返贫的现象十分突出，严重影响了源头区主动参与生态保护和建设的积极性和自觉性。

二是，生态环境功能下降趋势没有得到根本性遏制。首先是森林植被总体质量较差，林相结构极不合理。其次，虽然水土流失面积总体呈减少趋势，但是与全省、全市相比，水土流失问题仍然严峻。第三，人地矛盾突出。山地面积大，超过全县土地总面积的80%，耕地面积仅占土地总面积的14.15%，人均耕地面积只有1.05亩，低于全国平均水平，也低于联合国确定的耕地警戒线。同时，现有耕地中高排田、冷水田等中低产田超过耕地总面积的三分之一。第四，自然灾害对生态环境和生物多样性破坏较大。是四大暴雨区，自上世纪九十年代以来，因为洪水灾害造成的损失累积超过17.2亿元，生物多样性受到威胁，重建人工生态环境困难。

三是，污染治理任重道远。首先，生活污水处理率不高。我县2010年建成污水处理厂后，由于财力困能，管网建设难以到位，到目前为止，生活污水处理量不足5000吨/日。第二，工业污染压力大，虽然我县工业比重小，但是，由于我县没有部级、省级工业园，工业污水处理系统建设没有纳入到全省规划之中，县级创业园也因为财政困能，设施不到位，工业发展与污染控制的矛盾和压力日益显现。第三，农业面源污染问题依然存在。据统计，种植业平均每公顷土地使用化肥358.85公斤、农药19.95公斤，高于全国、全省、全市的平均数，也高于国际公认的化肥使用安全上限标准。大量的化肥、农药使用导致土壤板结、酸化、肥力下降、水体污染。此外畜禽养殖尿水、粪便无害化处理率低，造成水源污染，秸秆、地膜等种植业废弃物综合利用率和回收率低，造成环境污染。第四，历史遗留问题突出。矿山生态环境破坏较重。有废弃矿山20个，只接受破坏的土地面积7平方公里，废弃矿山形成尾砂坝2座，塌陷2处，山体滑波及崩塌167起，这些问题引发了矿区周边地区农田、村庄、水域侵蚀破坏，造成水土流失和环境污染及破坏，威胁到12万人的安全，其潜在经济损失18000万元以上，间接经济损失150000万元以上。

四是，能力建设有待提高。随着经济社会的飞速发展，尤其是，城市化、工业化进程不断加快，进入到环境的污染物资种类、数量都呈现增加和多变的特性，各种环境压力不断增大，就而言，环境保护还没有形成功能齐全、设置合理的统一协调管理机构，无论是环境监测，还是环境监管以及环境宣教各个方面都还存在技术、手段落后，无法及时提供源头区域生态环境保护相关信息，难以从根本上保障源头生态服务功能的有效发挥。

四、建立科学合理的生态保护考核机制是可持续发展的必然选择

（一）、源头保护区域做出的巨大的牺牲和贡献在现有考核机制中得不到体现

为了五河保护源头区的生态环境，源头区的县市都做出了巨大的牺牲和贡献，主要表现在：有资源不能开发，有产业不能发展，有项目不能实施，有田地不能耕种，有房子不能居住。源头区域的县市牺牲了良好的发展机遇，拉大了与周边地区的差距，但是，从现行的考核体系中这种牺牲和贡献没有得到充分的肯定，也没有有效的控制和制约机制对这种牺牲和贡献做出有效的相应，经济社会环境各种矛盾不断激化，已经成为源头区域不稳定的重要因素，建立有效的考“五河一湖”及东江源头生态环境保护考核机制，通过机制引导作用化解地方矛盾已经迫在眉睫，刻不容缓。

（二）、建立切合实际的生态环境考核机制是解脱源头区域地方政府两难境地的良药和地方发展的必由选择

源头保护区域的地方政府一方面承担着巨大保护压力，另一方面又要承担着沉重的经济压力。以为例，处于流域与抚河流域的分界线上，是源和抚河源发源地，又是武夷山脉中段重要的生态连接点上，这里有源部级自然保护区，其生态保护功能地位十分突出和显著，国家已经把（贡江）源纳入到重要生态能区，保护压力非常繁重。但是，就目前而言，在经济上还没有享受到国家的优惠政策，在本省内虽然享受了五河奖励资金，但是，所占的份额最小。这样造成的结果是，一方面因为保护而失去很多的发展机遇，减少地方财政的收入，另一方面，在保护中所需的大量资金投入都需要地方政府想法解决，增加了地方财政的支出，这几方面的原因给地方财政造成了极大的压力，使地方政府陷入了发展与保护的两难境地。在源头区域建立新的考核机制，充分考虑到源头区域生态保护的重要性和特殊性，在政策与机制上化协调展与保护的关系，在措施上化解发展与保护的对立，对推进源头区域的经济社会可持续发展具有积极和深远的意义，也是经济社会健康发展的必然选择和必由之路。

五、几点意见及建议

（一）关于考核的主要领域、范围、及内容

五河一湖及东江源头环境保护考核机制的建立应该有一个完整的体系，涵盖的领域主要应该包括立法及制度建设、金融财税引导、产业构建，社会保障、技术支持、环境质量等。

1、立法及制度建设

五河一湖及东江源头保护必须在法律上协调与经济建设和社会发展的关系，通过法律的层面去确立这个特殊的区域对整体发展的重要性，明确这一区域的发展重点是以生态为主经济为辅，以实现整个流域的空间布局最优化、效益最大化，建立上级财政扶持、保护区域自身发展与发展区和优化发展区反哺相结合的机制来实现整个流域的共同发展和协调发展。在法律上，明确生态环境考核制度，把生态建设和考核纳入到各级党政工作的业绩考核内容。

在法律层面明确之后，各级政府以及相关部门通过建立地方性规章细化、补充和完善考核机制，主要是在操作层面上进行补充和完善，通过制度来鼓励各地建立更有效的推进环境保护的制度建立和落实，固化一些地区的有益经验，让法律精神在实际操作中得到有效体现。

2、经济建设

环境保护与经济建设密不可分，所以，考核环境保护必然涉及到经济建设，其中，首先涉及到的问题是在源头保护区的考核是以经济建设为重还是以环境保护为重的问题，不解决这个问题环境保护考核无从谈起，所以，建议在源头区的经济社会考核体系中，必须充分考虑到源头区的特殊性，着重以生态保护为考核重点，经济建设作为次要考核内容。修订现有党政考核指标体系，加大环境保护的内容和权重，突出源头区域的生态建设、环境质量、环保投入，循环经济构建、生产方式的转变和生态保护的社会保障等内容。其次，保护环境涉及到的经济行为必须有金融和财税的支持，在环境保护考核体系中，应当设置相应的指标体系考核金融和财政、税收对环境保护的支持范围和程度，以达到经济手段的引导作用，比如，将各级财政对源头区保护的资金预算安排及实际投入情况，金融、税收系统支持源头区域循环经济发展的力度情况，发达地区反哺源头区的力度情况等作为考核内容。与此同时，规范环境保护时涉及到经济的各种行为动作，建立资金运作、流动、处置、监管的规范程序。

3、产业构建

环境保护的实施要贯穿到产业的设置、布局、项目的实施、运营等过程，所以，把产业构建纳入到环境保护的考核范围和内容是必然的，其主要的内容应该包括：一是产业规划，尤其是循环经济和生态产业的是否纳入到了国民经济发展的产业规划之中，源头区域的生态产业、循环经济所占的比重有多大，是否作为支柱产业或者主要产业。建议将各级政府对源头区生态产业、循环经济产业倾斜和支持情况纳入考核内容；二是建立产业布局的合理性考核制度，尤其是对工业园区或者其他产业园区进行产业结构和布局进行评估，以提高产业构建考核的可操作性。三是对项目建设的可行性和科学性评估，通过环评制度、环境保护设施竣工验收制度的贯彻落实情况，考核经济建设和各种社会发展与环境保护的协调程度。四是通过建立企业及其他机构运行过程中对环境保护的投入、设备的运行、达到的效果等相应指标体系与环境保护考核体系对接，考核社会各界参与环境保护的程度。五是经济运行的重要指标控制体系，如能源、资源消耗等指标控制。

4、社会保障

为了保护必然需要做出一些牺牲，而牺牲会涉及到一些国家、集体和个人的利益问题，如何安置和保障集体、个人，保护与发展的矛盾，缓解或者消除社会不稳定因素，是源头区构建和谐社会的一项重要工作，因此，把社会保障纳入到环境保护考核体系中来是必须的。

关于社会保障体系考核的内容主要包括：一是生态移民的数量及占应搬迁的比例；二是生态移民的产业发展和生产方式的转变；三是关停企业或转型企业产业工人的安置及再就业；四是生态移民和产业工人的再就业的经济政策、社会保障政策的建立和实施情况；五是生态移民及关停企业或转型企业产业工人的社会福利保障；六是其他相关的一些制度建设和落实情况。

5、技术支持

环境保护需要强大的技术支撑，所以，技术支持作为环境保护的考核重要内容是合适的。环境保护考核体系应该包含以下几项指标：首先，应该是把技术队伍的组建、技术人才的培养和使用情况作为考核的指标；其次，科学技术的应用和成果；三是技术的开发业研究；四是科学技术的投入；五是技术与政策的协调和衔接。

6、环境质量

环境保护的成果最终表现在良好的环境质量为经济社会协调发展提供优越的基础和条件，环境质量应该作为环境保护考核体系的基本指标。

环境质量指标体系应该涵盖水、气、声、土壤、生态等环境要素的综合质量，具体表现在：

一是水环境质量考核指标，包括水环境质量以及水污染物排放监控指标体系。水环境质量包括源头区的水环境质量、出境断面水环境质量、其他国、省、市、县设置的重要断面水环境质量；水污染物排放监控指标体系主要包含国、省、市、县企业水污染排放达标和主要水污染物总量控制指标落实情况；

二是气环境质量主要包括源头保护区空气环境质量、其他重要生态功能区空气环境质量、城镇空气环境质量、空气污染企业排放空气污染物的达标和主要空气污染物总量控制指标落实情况等。

三是声环境质量，主要包括声功能区的划分、各功能区的声环境质量。

四是土壤环境质量，主要包括耕作层土壤环境状况、工业园区土壤环境状况、矿产品采选及加工区的土壤环境状况、污水排放主要企业周边土壤环境状况，在土壤环境状况指标体系中，重金属污染应该作为土壤污染的重要指标。

五是生态环境指标体系，主要包括生物的多样性、森林覆盖率、农村环境改善、农田水利的有效利用、生态示范区建设等。

（二）、考核的主要层次、考核的方法和手段

1、考核层次

五河一湖及东江源头保护区生态环境考核的层次应该最少分为三个层面进行，首先，应当把对五河一湖及东江源头保护区的考核纳入到对各级党和政府的考核体系层次，通过高位推动，使五河一湖及东江源头保护能够真正落到实处。二是对专业部门的业绩考核，通过部门贯彻落实各种政策和技术规范，促使部门成为联系党政和群众的纽带；三是对社会公众的环境意识层面考核，通过对公众层面考核可以综合体现地方政府和部门的工作业绩，也可以促使公众参与环境保护，有效推进源头保护。

2、考核的方法和手段

关于考核的方法和手段选择上，应该在传统的考核方法和手段上吸收先进的传媒技术，通过政府主导、公众参与、技术支持的原则展开。