切实把农村社会建设摆上突出位置

党的十七大把社会建设与经济建设、政治建设、文化建设列入“四位一体”全面发展体系，这是我们党对中国特色社会主义事业的新认识、新概括，在理论上和实践上都有重大意义。社会建设既是经济建设、政治建设、文化建设成果在社会领域的综合体现，也可为其他三项建设特别是经济建设创造良好的社会条件。从这个意义上讲，社会建设居于重要的保障地位。在全面推进社会建设的进程中，农村社会建设是最为薄弱的环节，必须引起高度重视并采取有效措施强力加以推进。

认清农村社会建设的差距，从全局和战略高度重视抓好农村社会建设

党和国家一直高度重视解决“三农”问题，特别是近年来通过加大投入，有效促进了农村经济发展，农村的社会建设水平也有了很大提高。但目前我国的城乡社会建设差距超出了合理的范畴。从城乡居民收入水平看，2007年，我国农民人均纯收入为4140元，仅为城镇居民人均可支配收入的30%，如果考虑城镇居民享受的医疗、教育、失业保障、福利和实物收入等非货币因素，差距应在5倍左右。更值得关注的是，城乡居民收入差距正在呈现逐步拉大之势。2002年至2007年，农民人均纯收入增加1664元，城镇居民人均可支配收入增加6083元，城乡居民收入比由3.11∶1扩大到3.32∶1。从农民享有的基本公共服务上看，教育、卫生、文化等方面的差距过于悬殊。城市人均受教育年限为13年，而农村只有8.5年；2006年城镇中专、大专、本科、研究生学历人口分别是乡村的6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍；在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象也比较严重。农村三级卫生服务体系建设缓慢，县级医院不到全国医院总数的20%，乡镇卫生院数量、床位和从业人员与全社会总量增加的趋势相反，都在减少，只有不到80%的村设立了卫生室。最近几年，全国每年出版的有关“三农”的图书还不到总出版量的3%，农村类报纸只有30多种，发行量仅180多万份；只有不到70%的行政村通了有线广播电视，有的地方20来岁的农民从没看过电影；大多乡镇文化站、村文化室名存实亡。从社会保障体系上看，在城市的保障体系已臻于完善的情况下，农村尚处于刚刚起步阶段，且保障面和保障水平与城市相比都有很大差距；农村最低生活保障制度虽已在23个省份推行，但平均保障水平仅为每月人均34.5元，还不到同期城镇居民最低生活保障标准的1/2；新型农村合作医疗虽已全面推行，但仍存在着保障标准低、大病无法保障、医疗服务网络不健全等问题；农民养老保险仍处于部署试点阶段。从农村社会管理水平看，社会管理组织不健全，管理力量薄弱，管理方式落后，严重不适应农村社会建设需要。农村社会建设的差距已成为以解决民生问题为重点的和谐社会建设进程中最不和谐的音符。

大力加强农村社会建设意义重大。首先，加强农村社会建设是巩固党的执政地位的迫切需要。我们党要进一步巩固执政地位，就必须坚持社会主义本质，解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。只有这样，我们党才能拥有执政的广泛群众基础。其次，加强农村社会建设是贯彻落实科学发展观的迫切需要。体现以人为本，关键就是要把改革发展成果惠及包括农村人口在内的广大人民群众。在我国城市社会建设已经取得重大成效的时候，必须更加重视抓好农村社会建设，加快实现统筹城乡发展目标。第三，加强农村社会建设是构建和谐社会的迫切需要。农村社会建设滞后的结果，很大程度上体现为农村群众在享有公共服务资源上的不公平。让农民更早更多更好地享受到社会的公平公正待遇，必须成为构建和谐社会的突出任务。第四，加强农村社会建设是全面建设小康社会、推进社会主义新农村建设的迫切需要。全面建设小康社会这一艰巨任务的重点和难点都在农村。如果缺失了社会建设与经济建设的同步跟进，即使农民收入得到大幅度提高，农村社会问题也会大量出现，就不会有持续健康的发展。特别应该看到，社会建设的重要目标是实现社会公平，而目前城乡社会建设的差距是最大的不公平，如果不能有效缩小城乡社会建设的差距，进而实现均衡化，社会建设目标就无法实现。因此，在推动农村经济充分发展的同时，把农村社会建设作为整个社会建设的切入点和突破口，摆上更加重要的位置，显得尤为重要而迫切。

以解决农村特殊群体问题为主要着力点，实现农村社会建设的突破

加强农村社会建设，是一项庞大的系统工程，既要坚持以解决民生问题为重点，又要切实加强社会管理，其中最核心的就是要以加快提高农民收入水平为主线，以解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，尤其要把困扰农村群众迫切需要解决而自身又无力解决的生产生活中最突出的问题，作为加速推进农村社会建设的主要着力点。

有三方面农村特殊群体亟须引起特别关注：一是特殊困难群体。农村的特殊困难群体，有相当一部分是由于地区经济发展落后造成的，这部分人口约占农村困难群体的70%左右。目前全国农村仍有2600万绝对贫困人口，这是一个低标准的数量概念，如若提高扶贫标准，这个群体的数量会更大。这是贫困程度最高又很难通过自身努力脱贫的群体。二是农民工群体。我国现在约有农民工2.1亿人左右。这部分群体看似握有一定的现金收入，但也面临很多现实问题：他们大多技能不高，只能出大力挣小钱，工资水平仅为城市工人的2/3左右，其收入对家庭脱贫致富难以起到决定性作用。由于低技能的用工仍处于买方市场，农民工的工资得不到根本保障，不同程度欠薪或变相克扣问题仍然存在，在城镇的吃住等基本生活条件都比较恶劣。农民工的安全意识不强，再加之用工单位为减少生产成本而对安全保障措施投入不到位，很多出现安全事故的农民工得不到合理赔偿，因此致贫者也不少见。农民工在城镇不能享受应有的社会保障，能享受养老保险的只占16.3%，能享受失业保险的仅占6.2%，能报销医疗费的只占28.4%，其子女也很难在城镇就学。此外，一部分农民工夫妇结伴外出打工，既导致了空巢老人、留守儿童等社会难题，也产生了一系列社会治安问题。从总体上说，农民工在城市处于发展需要吸纳、制度安排亟待完善的局面。三是失地农民群体。这部分群体与城镇化和工业化的快速推进相伴而生，并且城镇化和工业化速度愈快，失地农民的数量愈多、相关问题愈突出。农民失地后的生活状况不容乐观，特别是年龄偏大无法从事重体力劳动、又无一技之长的失地农民，失地的同时就失业，生活水平普遍有所下降，这部分人约占失地农民的40%。据保守估计，我国现有失地农民5000万人左右，随着城镇化步伐加快，这一数字还将快速增加。目前，对失地农民大多采取一次性买断式的“货币安置方式”，这些补偿只能维持农民几年的基本消费，不足以解决被征地农民的长远生计。他们中一些人既因为没有实用技能、没有像城镇下岗职工那样的扶持政策而在就业的道路上困难重重，又因为难以享受与城镇居民均等的社会保障而频生后顾之忧，生活前景充满风险，处于“务农无地、就业无门、社保无份”和“城镇进不去、农村留不下”的边缘化境地。

以上三个特殊群体的存在，是我国社会稳定的严重隐患，是农村社会发展的重大难题，也是统筹城乡发展的重要制约因素。解决好这三个特殊群体的问题，将对农村社会建设乃至整个社会建设产生重要的牵动性作用。

解决以上三个特殊群体的问题，都要以法律和政策的形式，分别制定相对独立、基本完善的保障措施。要做到经济建设与社会建设相结合。紧紧围绕增加农民收入这一核心问题，调整农业内部结构，落实各项强农惠民措施，推动农村户有稳定收入项目建设，不断提高扶贫标准，以经济总量的提升为社会问题的解决奠定基础。要做到政府主导与社会参与相结合。政府要在制定政策、加大投入等方面下功夫，同时要调动社会各界特别是企业的积极性，为解决这三个特殊群体的问题倾力尽责。要做到城市与农村相结合。在解决因经济发展落后而产生贫困的问题上，要建立以城带乡、以工促农机制；在解决后两类特殊群体问题方面，要城乡各负其责，既要把自己的事管好，又要相互之间搞好协调配合。要做到当前与长远相结合。既要注重从解决当前三个特殊群体最为迫切而政府又有力可为的问题入手，实现民生工程的重大突破，又要注重以制度框架建设为主要措施，建立长效工作机制，实现既解现实之忧又解未来之虑的效果。

着眼于实现基本公共服务均等化，进一步创新农村社会建设载体

城乡发展失衡，不仅表现为城乡居民收入水平之间的差距，更有教育、医疗、文化、社会保障等基本公共服务方面的差距，同时从两项差距的因果关系分析，农村群众在享受公共服务上与城市居民的差距，也恰恰是导致城乡居民收入水平差距的根本性原因之一。所以，解决城乡失衡问题，加快推进农村社会建设，必须以实现基本公共服务均等化为主要切入点，不断创新农村社会建设载体。

第一，创新农村公共基础设施建设载体。当前的现状是，城市的公共基础设施建设是政府出资，而农村公共基础设施很多要依靠群众自身的力量来建设，而这样的投入是非常有限的，同时也不能避免数量难以满足与质量先天不足并存的问题。农村公共基础设施的严重滞后，实质上是长期以来重城轻乡造成的。在国家发行的大量国债中，只有30%左右用在了农业和农村，而且还包括全社会受益的大江大河治理、生态环境建设等投资，用于农村公共基础设施建设的投资与实际需要严重不适应。必须加快建立以国家投入为主体、群众适当自筹为补充、动员全社会积极投入与市场化建设和运营相结合的工作体制。要明确规定各级财政新增事业经费和固定资产投资增量的一定比例必须用于农村的基础设施建设，把道路、给排水、供电、通信、污水和垃圾处理等农村公共基础设施建设纳入经济社会发展总体规划，并按照适度超前的原则与城市基础设施建设同步规划、同步推进、同步落实。可以考虑用10年左右时间，使农村公共基础设施建设水平总体达到城市上世纪90年代末的平均水平，进一步缩小城乡差距。在这一过程当中，要特别关注小城镇的基础设施建设，为加快农村的城镇化步伐奠定基础。当前，要特别注意实施好乡村通油路工程、生产生活用电保障工程、饮水解困和饮水安全工程、生态建设和环境保护工程以及农村能源建设工程。

第二，创新农村公共服务体系建设载体。实现城乡公共服务均等化，必须把加强农村公共服务设施建设纳入城乡基础设施建设的优先序列，让农民在教育、医疗、文化等方面与城里人一样享有改革发展的成果。要着力加大国家主体投入力度、实施教育资源向农村的整体倾斜，进一步加强农村教育机构建设，其中尤其要在农村合理服务半径内加快建设一批九年一贯制寄宿学校，要采取城乡总体平衡教育资源的办法加快解决农村师资极度匮乏问题，加强以就业为导向的职业技术教育机构建设，建立起多层次的助学制度。要加大对农民工流入地教育经费的投入，以减轻当地政府解决农民工子女就学问题的压力。要按照增量与提质并重的原则，建立健全城市支持农村的医疗卫生扶助机制，着力提高乡镇卫生院和村级卫生所建设水平，加快实现农民公共卫生保健和看病不难、用药不贵目标。要按照兴起社会主义文化建设新高潮的要求，采取政府补贴、帮扶主体捐助、职能部门管理及服务的办法，认真落实乡有站、村有室、组有中心户的文化设施建设规划，努力实现广播电视在农村的全覆盖，不断增强农村文化设施的承载能力和服务能力。

第三，创新农村社会保障体系建设载体。要按照保基本、广覆盖、分层次、可持续的原则，重点做好以下几方面工作：一是着力加快健全和完善新型农村合作医疗制度，确保实现新农合在农村的全面覆盖，在提高筹资标准的同时，要进一步规范新农合管理和运行机制，简化报销程序，方便群众就医，特别是要探索设立农民大病统筹基金，根治农民的因病致贫症。通过政府部分补贴企业新增保费额等办法，创造条件将农民工医保转入城镇职工医保体系。二是着力推广和完善农村居民最低生活保障制度，建立农村贫困户的分类管理机制，做到应保尽保和提高保障水平并重，建立低保金的稳定增长机制，确保农村低保标准逐步提高，满足群众基本生活需求。三是着力探索建立农村养老保险制度，在抓紧试点的基础上，分类逐步推广。要加快社会养老保险金制度的法制化进程，使缴纳养老金成为以立法形式确立起来的强制性制度。此外，要在农村建设区域性中心养老院，要将农村孤儿的抚养问题列入省级统筹；要参照城市建立住房保障制度的做法，把解决农村贫困家庭和长期在城镇居住的农民工的住房困难纳入日程，实施住房解困工程；在建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制中，要特别注意保护农民工利益；要从工伤风险程度比较高的行业入手，以企业投入为主，政府适当补贴为辅，逐步全面推进农民工工伤保险；要尽早实现各类保险金的省级统筹，制定并落实全国统一的社会保险关系转续办法；要合理引入市场化机制和社会化机制，引导社会资金进入农村社保领域，实现政府与市场、社会组织的合理分工，建立多层次的农村社会保障体系。

第四，创新农村就业服务体系建设载体。要以实现城乡劳动力平等就业为目标，着力建设促进农村劳动力就业的服务和保障体系。要集中力量建设集职业介绍、技能培训、权益保护等功能为一体的人力资源市场，使其成为农民向二、三产业转移就业的主流出口。要鼓励用人单位、具有资质的各类职业教育培训机构积极参与职业技能培训，特别是到农村设立分支机构或利用现有中小学、网络平台对农民进行职业技能培训。要建立健全就业援助、维权援助的体系和平台，为有就业需求和维权请求的农民提供便捷、高效的服务。要特别关注失地农民集中居住区的就业问题，实行失地农民集中居住区就业突破工程。要把能否实现城乡劳动力平等就业、就业资金能否纳入财政预算作为政府工作目标考核的重要内容。要加强土地承包权流转市场的建设，赋予农民产权性质的土地承包权，确保其在现有承包期内的抵押权、转让权和入股权，鼓励农民弃田转户入城，以此创造让农民进入城市、留在城市、融入城市的体制机制和社会环境。

农村社会建设的重要性、必要性和紧迫性，决定了我们必须采取有效措施强力予以推进。要树立一个理念，即民生至上的理念。把民生至上作为全党的思想共识和社会建设的核心理念，真正把民生问题纳入社会建设的制度框架和管理轨道。要强化一个职能，即政府的社会管理职能。按照补还欠账、加快推进、逐步缩小城乡差别的原则和要求，保证对农村社会建设的财力投入，并切实把政府职能转变到更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化上来，努力建设服务型政府。要健全一个体系，即农村社会管理体系。抓紧建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，进一步加强农村基层组织建设，全面落实村民自治制度，注重发挥各类社会组织、群团组织、经济组织的作用，提高农民参与社会管理的积极性。要畅通一个渠道，即群众的利益诉求和表达渠道。尊重和保障农民群众的话语权，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要完善一个机制，即对干部的考核评价机制。建立科学的评价体系和运行机制，把是否能够使党的要求与“从民所愿”结合起来作为考核、提拔、使用干部的重要依据。