深化对粮食安全问题的认识

近年来，国内外粮食生产和消费正在发生重大变化，粮食供求关系偏紧，结构性矛盾突出，粮价总体持续上涨，引起人们的极大关注。面对国内外粮食安全形势发生的新变化，重新认识我国的粮食安全问题，对于贯彻落实中央有关精神和要求、保证经济社会平稳健康发展具有重要意义。

粮食的本质和特点

随着经济全球化和市场经济的发展，对粮食本质和特点的认识在不断加深。

粮食是一种特殊商品。粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，因而导致生产多了就要出现“卖粮难”，谷贱伤农；生产少了价格就要过分上涨，消费者难以承受。另外，粮食供求既受商品价值规律的支配，又受宏观调控和政府干预的影响，往往后者起着稳定价格的重要作用。

粮食是基础性公共产品。粮食是国民经济战略物资，是全体社会成员的必需商品，涉及千家万户，具有“放大”效应——每户多买一点就会出现供应紧张，如果不正确引导，就可能引发大的波动，带来连锁反应。我国上世纪80年代末和90年代初两次出现通货膨胀，都与粮食供求出现问题有关。粮食是基础性公共产品的属性决定了国家应扶持粮食生产，仅靠市场调节难以解决粮食供需矛盾。

粮食是弱质产业产品。粮食是自然再生产和经济再生产相结合的产物，既受自然风险影响，又受市场风险影响。加之我国农业基础设施薄弱、农业生产经营规模小、农民素质不高等因素，粮食生产比较效益低。近年来，在惠农政策强有力的推动下，种粮效益稳步提高，但与经济作物相比，效益差距仍然较大。目前，粮食与棉花效益比为1∶5，与蔬菜效益比为1∶4，农民的种粮积极性仍然不高。因此，政府必须采取特殊政策对粮食生产进行长期扶持。这也是世界各国尤其是发达国家的普遍做法。

粮食是多功能产品。农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。粮食与国家安全紧密相连，粮食生产与国土整治、动植物保护、环境工程等息息相关，具有保护自然、稳定生态、促进人与自然和谐相处的功能。由于粮食具有经济、社会、文化、生态等多种功能，对粮食产业就不能简单地用经济标准来衡量。

粮食供需的新变化

随着经济社会发展和科学技术进步，粮食消费和加工业进入新的发展阶段，我国粮食供需发生了新变化。

由供求平衡、丰年有余转向供求紧平衡、适当进口。从2000年起，国内粮食形势由产大于需迅速转变为产不足需。受人口增长、养殖业和加工业快速发展的影响，粮食需求总量一直呈稳定增长态势。我国粮食消费总量*年为9954亿斤，*年为10160亿斤，两年缺口分别是275亿斤和211亿斤。粮食供求偏紧、适当进口，将是相当长时期的总体格局。

粮食供求关系开始受国际市场影响。我国加入世界贸易组织以后，粮食已成为国内与国际互动性较强的产品，当国内粮食减产时，国际粮食价格就会上涨。同样，国际粮食产量的变化也会波及国内粮食市场价格。近年来，我国粮食呈净进口格局，*年—*年3年累计净进口1450亿斤，平均每年净进口500亿斤，与这3年增产的粮食接近。我国粮食进口存在着明显的“大国效应”，粮食进口占国内需求量的1%，就相当于国际粮食贸易量的2%。因此，我国进口粮食应控制在适度规模。据专家测算，如果我国进口粮食总量不超过世界总进口量的10%，对我国粮食安全就不会产生冲击，对世界粮食市场价格也不会产生重大影响。

工业粮食需求快速增长。随着人民生活水平的提高，我国口粮消费稳中有降。随着养殖业的发展，饲料用量稳步增长，年均增长3%左右。受粮食加工业能力快速增长拉动，工业用粮快速增长。“九五”期间工业用粮年均增长3.5%，“十五”期间年均增长5%。特别是*年，工业用粮达到1240亿斤，比*年增加134亿斤，增长11.1%。

影响粮食安全的因素

三大不可逆转因素影响粮食发展。一是耕地和播种面积。我国耕地资源的数量和质量呈逐渐下降趋势。1996年，我国耕地总面积为19.51亿亩，*年底降为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩。从长远看，随着工业化、城镇化进程的加快，耕地减少的趋势仍难以扭转。与此同时，我国不少地区土壤有机质含量下降。二是水资源。我国人均水资源仅为世界人均水平的1/4，而且分布不均，水土资源不匹配。三是消费快速增长。受人口增长、养殖业发展和工业需求拉动，近10年我国粮食需求总量一直呈刚性增长，尤其是工业用粮增长较快，并且对粮食的质量提出新的更高要求。

气候条件不稳定性增加。农业是受气候变化影响最大的产业。近10年我国年均受灾面积达7.27亿亩，农业防灾减灾、灾后恢复生产的压力比较大。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，如果不采取适应性措施，对农作物产量、种植制度和作物品种都会产生重大影响。

农业基础设施老化失修。*年，全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%，有40%的耕地处于不断退化的状态。近几年，农业成灾率居高不下，*年我国因自然灾害损失粮食610亿斤，*年达到690亿斤，*年增加到894亿斤。目前，国内重要病虫害已有100多种，而现有条件只能监测15—20种。

农业经营规模小，劳动力素质低。我国人均占有耕地不足1.4亩，人均经营耕地只有2亩，种粮比较效益不高。以*年为例，种粮亩收益为243元，按人均2亩计算，人均获得的粮食收入只有486元。近年来，粮食主产区一半以上青壮年劳动力外出打工，老人和妇女成了主要劳动力。农民受教育水平低、劳动力结构不合理，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用。

粮食政策激励作用逐渐降低，农民种粮积极性不高。近几年，国家加大了农业补贴力度，全面推进农村税费改革，种粮效益明显提高，但由于化肥、农药、农机等农用生产资料价格不断上涨，劳动成本不断提高，粮食的比较效益仍然属于最低的。*年—*年，粮食每亩实际收益（含补贴）分别为212元、382元、329元和320元。尽管扶持粮食生产的政策不断加强，但总体上看，政策对种粮农民的激励作用在逐年下降。

国际粮食库存减少，玉米资源产业链快速向工业延伸。近几年，世界谷物生产年均增长幅度仅为0.4%，而消费年均增长率在1%左右，世界粮食库存持续减少，造成粮食出口国出口减少，供求紧张，价格上涨。随着石油日益紧缺、人们对生态环境的要求越来越高以及科技的发展，从世界发展趋势来看，玉米利用已主要不是作为养殖业的饲料，而是工业生产原料。如*年美国用于生产燃料乙醇的玉米占玉米消费总量的22%，预计到2010年将达到60%，这对粮食安全和养殖业发展将会产生重大影响。

保证粮食安全应遵循的原则

坚持自给为主、进口为辅。根据我国国情和国际粮源情况，依靠大量进口解决我国粮食问题是不现实的。研究表明，我国粮食自给率应保持在95%左右，年产量递增不低于1%，粮食播种面积不低于15.9亿亩，净进口率5%左右。按照国际惯例，储备粮安全系数为17%—18%。我国由于市场体系不健全，地域差别较大，人多地少，自然灾害频繁，储备粮安全系数以20%—25%为宜。

坚持宏观调控与市场调节相结合。一方面，遵循市场经济规律，尊重农民经营自主权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。另一方面，进一步加强政府对粮食市场和粮食价格的宏观调控，通过有效的储备粮调节机制，调控“卖粮难”和粮源紧缺的矛盾；通过完善粮食保护价政策以及粮食直接补贴和间接补贴相结合政策，调动农民种粮积极性；通过加强宏观管理，维护粮食市场秩序。

坚持依靠科技进步转变粮食生产发展方式。随着可耕地等自然资源的减少，提高粮食产量的主要途径是科技进步。在*年—*连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。所以，我们应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。

坚持面向国内国际两个市场、两种资源。随着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的粮食安全问题与国际粮食市场联系更加紧密，国际市场粮食数量、价格变化对我国粮食市场都有较大影响。应该明确，我国粮食安全主要靠国内生产和储备来保证；同时也应明确，在现有条件下，还要充分利用国际市场和资源。可以适当进口一些我国短缺的或生产成本高的粮食品种，也可以利用国外资源增加粮食生产。

坚持保证粮食安全与增加农民收入的一致性。各级政府应把粮食作为基础性公共产品来对待，采取多种惠农政策，不断增加农民收入，特别是增加粮食主产区农民收入，调动农民种粮积极性，从而保证粮食安全。

坚持不断完善惠农政策。加强和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴政策，继续实行粮食最低收购价政策，进一步加大对财政困难县乡和产粮大县的支持力度。适当拉开品质差价，促进优质粮食生产，合理引导土地流转，提高粮食生产的规模效益。对粮食主产区采取特殊政策，调动农民的种粮积极性。