社区建设应发挥社区居民的自治作用

一、社区居民自治中存在的一些问题

推进城市社区建设，是新形势下城市管理和现代化建设的迫切要求。以200/年底党中央、国务院作出的在全国推进城市建设重大决策为标志，我国城市社区进入了一个新的发展阶段。与此同时，社区自治作为社区建设的重要内容，各地也作了不断探索，积累了不少经验。应该看到，对照现行的城市居委会组织法对其组织型的界定，即“三自”（自我管理、自我教育、自我服务）要求，还存在名不符实之处，社区居委会作为一个群众性的自治组织，作为一个独立于政府和企业之外的社区组织系统，怎样充分发挥其自治作用，笔者认为，首先必须重视和解决好以下几个方面的问题。

1、社区居民自治组织管理仍然延续着“半政府，半自治”运行模式。第一，多年来，人们一直把街道管辖的行政区域作为社区范围，这就导致街道处一身两任，既作为政府派出机构，又作为社区居民代表，行使社区自治管理职能，其直接后果是，现有社区管理体制的确立，存在着“两个不利”：一是不利于减轻政府的社会管理负担。二是不利于从更深的层次上提高广大居民的民主参与意识。其二，由于政府、街道与社区居委会是事实上的领导与被领导关系。所以，社区居委会的“半政府、半自治”的运行模式延续了好长一个阶段。有些居民把社区居委会看做是“小政府”，广大社区工作者也觉得我们是代表政府做社区工作。他们把现在居委会的工作职能定位于“半政府，半自治”模式。他们每月得到的社区工作报酬，都是来源于市、区、街道“三级式”的拨款。因此，他们认为，既然拿的是政府的钱，就要为政府和街道做事。据了解，目前社区居委会有近80项工作条线是政府的工作职能。如计划生育、民事调解、社会劳动保障、环境管理、人口普查、老龄工作、双拥工作、残联工作、民政优抚、社会治安、等。但是，社区居委会的职能也有其自治的一面。如贫困家庭出现突发性的困难，社区居委会组织居民开展募捐活动。同时请求街道或上级民政部门解决居民突然发生的困难。

2、宪法和法律赋予社区自治组织的保障被弱化。目前，宪法和组织法都对社区居民委员会的保障作出了具体规定，但在实际操作中，并没有完全按照宪法和组织法的规定去实施。主要体现在：一是有法难依现象较为普遍，主要是政府在处理与居委会关系上往往依然按照过去的做法或以政代替法律；二是社区居民有法不依的现象也较为普遍，主要是很多居民参与社区建设的积极性难以发挥，自觉性、主动性不够强。如苏州市颁发的“市民十不规范”、“城市管理条例”等地方法规，执行情况不尽人意，“随手一扔”、乱倒垃圾、乱堆乱放、乱搭乱建一些违反城市管理法规的行为依然存在，还有一些赡养、抚养、债务等权益问题，得不到用法律法规来保护，由此建立起来的社区居民自治组织不能很好地代表居民群众的利益，这使社区居委会难以步入社区建设健康发展的轨道。

3、旧的观念阻碍了社区居委会组织自治作用的发挥。长期以来，受计划经济的影响，居委会是作为政府在居民区的工作机构而存在的，因而带来的结果必然是，在居民的心中，居委会不是居民自治组织，只不过是一个帮助居民排忧解难的行政性组织，而且在相当长的时间内，其工作主要由下岗失业人员来担任。尽管近年来，社区的体制进行了改革，重新调整了居民区的管辖范围，各社区居委会也进行了换届直选，居民的民主自治意识有所增强，但这种影响依然存在。因而，社区自治组织和自治制度虽然有法律基础，但在居民心目中，并不被看作是居民民主自治组织，在一定程度上阻碍了居民委员会自治作用的发挥。

4、与居民自治相配套的立法工作相对滞后。随着政府对社区建设逐步重视和加强，特别是城区基层民主政治建设不断加快，原有的城市居民委员会组织法，已不能适应社区建设的新要求：一是该法规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照居民组织法的原则，一般在100至700户的范围内设立”。但随着城市现代化步伐加快，住宅楼群大量增多以及住宅小区规模的扩大，这一规定已不符合现实情况。据笔者调查，调整规模后的社区居委会，少则上千户，多则超过三千户。二是该法规定，居委会主任、副主任和委员的选举人选必为本居住地区居民。这也不利于向社会公开招聘社区工作者，不利于广纳人才。三是该法规定：“机关、团体、部队、企业事业组织，不能参加所在地的居委会，但是应当支持所在地居民委员会工作。”这也有偏面之处，由于只强调居委会的民主自治意识，淡化了所在地单位的参与意识，影响了所在地单位支持居委会开展工作的积极性。这与社区资源共享，与社区单位开展共建有所矛盾。

5、资源基础的不平衡矛盾限制了社区居民自治的发展。社区居委会的工作重点是社区管理（自治）和社区服务，抓好这两项工作都必须要有一定的人、财、物作为保证，否则社区居民工作难以开展。目前，这方面的问题主要表现在社区居委会的基础建设投入与社区居委会经费的核定，这两者之间的反差较大。社区居委会的基础建设向达标式的星级规范化社区方向发展，社区工作者的待遇也与星级式的社区创建同步提高。但是社区居委会的日常经费比较紧缺，社区资源的基础出现了不平衡的矛盾。据社区工作者普遍反映，现在社区居委会的月经费核定为1000元。其中包括办公费、水电费、煤气费、电话费、居民小组长的活动费、给弱势群体的慰问费，社区劳动保障服务站的办公补贴费等费用，而且社区居委会没有经费管理权。同时，由于各个社区的管理的范围大小不一，户数多少不同，统一核定社区月经费1000元也有其不合理的一面。这就限制了社区居委会的自身建设和管理，不利于社区民主自治的发展。

二、对社区居民自治建设的几点建议

社区居民自治建设中面临的这些问题，有的是历史遗留问题，有的是发展中出现的问题。要解决这些问题，根本的途径要通过社区居民自治本身的发展来加以解决。要更好地发挥社区居民自治的作用，推动社区建设，就必须在居委会管理体制和运行方式上求创新、求突破。

1、加强社区党的建设，为社区居民自治提供坚强后盾。社区党组织的存在和发展，是基层群众自治组织存在和发展的重要保障。实行党领导下的社区居民自治并不意味着党对社区具体事务的干预，而是要为社区建设导航，以此来保证居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督不偏离社会主义发展的大方向。因此，社区居民自治的发展必须与社区党建紧密联系起来。一是要加强社区党组织的自身建设。真正发挥社区党组织的领导核心作用、战斗堡垒作用、先锋模范作用，把党的路线、方针、政策贯彻到社区基层，切实担负起领导建设社区、管理社区、服务社区的责任。二是要正确处理党的领导和社区居民自治组织的关系，明确社区党组织是社区各项工作的领导核心，社区自治不能脱离党的领导，社区党组织要依法支持和保障社区居民开展自治活动。积极向社会广泛宣传社区建设的重要性，扩大社区建设的影响，使社区建设深入人心，在全社会培育起社区建设的意识。形成人人生活在社区，人人关心、支持和参与社区建设的良好氛围。三是加强社区党员志愿者的队伍建设。社区党组织要把离退休党员、下岗失业党员、流动党员、非公经济组织的党员、在职党员组织起来，发动广大党员参与社区的文明创建活动，以党员的先进性激发社区居民积极参与社区的民主自治管理。四是发挥社区党组织的职能优势，与社区单位开展资源共享，文明共建活动。以社区党建工作联席会为载体，开展社区居委会与社区单位结对共建活动。比如，吴门桥街道实施的“五个一工程”（为社区树起一面国旗、为社区建立一个再就业援助基地、冠名认养一方绿地、结对帮困一批贫困户、共同唱好社区一台戏），取得了较好的效果。

2、民主选举社区自治组织，为社区居民自治提供参与监督的渠道。首先，要加强居民代表大会对社区自治组织的监督。社区自治组织包括：社区居民代表大会、社区居民委员会。前者是议事机构，后者是行事机构。社区居民代表大会每年召开一次，可以邀请社区成员单位参加，讨论、决定社区重大事项，行使协商议事监督的职能。在社区居民或社区成员代表大会休会后，由社区居民代表委员会根据代表大会的意见、建议对本社区进行民主自治。这样，“议”、“行”分开，更加符合社区民主自治的实情。其二，要坚持社区民主选举公平、公开、公正的选举。目前，随着社区工作者待遇的提高，要求到社区居委会工作的人越来越多。而社区民主选举仍然存在着政府包揽的色彩。社区工作者的候选人，一般由街道提出候选人名单，让居民代表讨论决定。这样容易形成社区工作者选举入围的“关系网”，被当选的社区工作者不但缺乏居民群众认可的民主意识，而且很难保证被当选的社区工作者具有良好的素质，能否担当起社区工作者的重任。所以，我们必须依据居委会组织法和居民选举的意愿，严格按照选举法确定的法定程序进行选举社区自治组织。其三，鼓励多渠道筹集社区居委会经费。一是政府要适当增加对社区居委会的投入。二是变单位式为户数式的社区居委会经费核定方法。三是社区居委会可采取社会自筹、与共建单位资源共享等方法，增加社区居委会的经费。在经费使用上，社区居委会要定期向居民公开社区居委会经费的开支，接受社区居民和社区单位的监督。