农村问题，财政包干是祸根

层层包干的财政体制同日益扩大的地区差别之间的矛盾日益突出，这是当前农村问题的经济根源。

农村问题的核心是稳定问题，影响稳定的关鍵又是基层政府同农民的关系。中西部欠发达地区县乡的财政危机十分严重和由此而发生的转嫁危机的加重农民负担行为，己经引发了严重的政府信用危机。

一、财政包干体制的由来：

我国层层包干的财政体制，是在中央财政赤字巨大，部分地方财力过剩的情况下建立的。收支基数是来之于计划经济条件下的地方分成。国地税分家，是以保障地区既得利益为前提的。这种体制的动机是为了充分调动中央和地方兴财、聚财、理财的积极性。既保障中央财政需求，又激发地方财政活力。这种初衷是无可厚非的，问题是没有及时采取与市场经济相适应的调节机制。

当国家通过国地税分家，把大项的、易于收缴的收入集中在中央，零散的、收缴难度大、不可预期的收入分配给地方；地税中确定性高、收缴难度少的税种集中在省、市（如信用社的营业税），而零散的、收缴难度大的留给了县和乡镇；而且层层包干、国税不足地税补。优势资源不断上收，留给乡镇的自然没有好果子。

财政支出呢，却是分级负责，县乡公务员工资和义务教育的投入是县乡的事，这些都是刚性的支出。

可以说，从分税制实施之初，中西部欠发达地区就处于不利地位，尤其是湖南这样有造假传统的省份。记得分税制实施之前的几年，湖南省的很多地方就己经在以各种名义向农民摊派工商税收了，这实际上是一种虚假的税收基数。实行税制改革那一年，湖南省的研究班子得出结论，要把税收基数搞大一点对地方最有利，所以当年湖南省有很多地方把一些企业几年之后的税都提前收缴入库了，而且还搞了不少的空转，省市领导到下级层层督查。当年底十二月三十一号，"省某某领导亲临税务大厅…….税收基数终于保住了，全场一片欢呼。"(见当年湖南日报)。而后湖南有不少地方每年要通过向农民摊派税收和财政空转才能完成税收任务。后来湖南省一些地方发现虚报基数上当了，争取核减基数，哪那么容易。多年以后，终于有所调整，但发展机会已失，很多问题积重难返。由此可见，我国的政治体制的缺陷加深了财政经济体制的缺陷。

二、级级包干的财政体制演变成部门包干和个人包干。

就县财政而言，为了使财政收支平衡,只有努力增收节支，方法就是压担子和甩包袱。

国税、地税、特产税、罚没收入等被分配到乡镇，必须保证完成，实行一票否决。"不交票子就交帽子。"

收费和罚款任务就分解到县直各部门。包括公安和法院，都分配有罚款任务。没有收费和罚款权利的部门就分配创收任务(比如学校)。为了保证这些收入任务的完成，县财政对其实行以收抵支、定额上解或下拨，超收全留，短收不补。

这种包干制度实际上是：部门的罚款和收费，收多收少都是部门自己的，使国家法律"罚款缴入国家金庫"这句话只存在理论上。在这种机制下，不管部门是穷还是富，都会以多收钱为第一追求，因为钱的多少是没有上项的。我知道的几个县，公安局对派出所、法院对法庭都分配了创收任务，而且同工资挂勾。其它部门就更不用讲了。在这种机制下的执法部门，能让人放心吗？还会有公信力吗？

有人会说，县政府的这种作法不对。是不对，很多人都知道这不对，但对的方法又在那里呢？中央对地方不就是这种承包的方法吗？全国大多数地方不就是这种方法吗？这种方法总比让公职人员长期拿不到工资到政府静坐要好吧。但这种方法确实是"医得眼前疮，剜却心头肉"，这种方法纵容的是三乱，影响的是投资环境，损害的是干群关系。

三、人员膨胀同财政包干体制密不可分，也是国家权力部门化的必然结果。

人员膨胀的问题因为涉及三农问题的体制性根源，这里不得不分析。

首先是对政府机构设置及新进人员缺乏严格的制度约束，而大量的大中专学生及军队转业人员的首选和最便捷的通道便是进入国家机关（包括事业单位）。

其次是国家权利的部门化为部门扩张提供了制度上的方便。县乡人员膨胀最快的是职能部门。二十年来，国土管理部门、计划生育部门(包括计划生育服务所)、林业、司法、水利、财政、等等部门从无到有，从小到大，基本上都是省以上的政策确定设立的，而不是县以下决定设立的。而且，每设立一个部门，基本上都要新设一项或一批收费、罚款项目以养着他们。造成环保部门靠污染生活，国土部门靠占用耕地而存在这样的现象。

三是中西部地区就业门路十分有限，而公路、邮电、银行、电力、保险、烟草等笼断行业一个一个地上收到省管，实际上就是保障自己系统的子弟就业，肥水不流外人田。所以，作为基层行政干部，将子弟塞往相关部门，大慨也是一种靠山吃山吧。这么多因素作用的结果，人员不膨胀那才是怪事呢。

四、财政包干的结果，乡镇压力更大。

部门尤小可，乡镇更严重。因为他们的任务更重、压力更大、影响更深。

任务更重——既要保上头，完成农业税、特产税任务，完成国税、地税任务，而国税、地税所乡镇又没有办法管。又要保自己，保干部职工工资发放，保教育经费基本到位。还要保下头，保学校危房不倒、保乡村道路要通，保水库正常蓄水。这一切，样样需要钱，可乡镇最缺的就是钱。

压力更大——怕教师罢工、怕农民闹事、怕五保户因拿不到补助而在乡里不肯回家，怕省市县各级的计划生育检查，什么事都可以摘了你头上的乌纱帽。

影响更深——因为乡政府的每一项决策都涉及农民。农民对乡政府有意见时，可以上访，也可以聚众闹事，只要一闹起来，事情的性质就变了。因为乡政府的工作对象就是农民，上级习惯于把农民作为一个整体来看。农民同政府有矛盾，这是涉农涉负问题，必须处理干部。处理干部，有利于农民情绪的稳定。因此，乡政府的每一项决策的失误，都会降低基层政府的威信，影响党和政府在群众中的形象。

五、农民负担加重是财政包干的必然结果。

由于层层包干的财政体制，农村的各项公共事业和公共事务，名义上是分级负责，即由县乡财政负责，但由于县乡财政工资性的刚性支出占的比例越来越高，实际上都是农民负责。

各种建设都靠向农民集资，并被冠以"人民"的名义。人民学校人民建；人民公路人民修；人民水利人民搞；人民电力人民办；人民医院人民砌。还有建派出所、建法庭、搞程控电话、搞广播、搞街道硬化、甚至兴办乡村企业都靠向农民集资。集资无处不在，县、乡、村、组四级都可以向农民集资。

各项集资农民或多或少可以受一点益，而各种摊派和收费问题就更多。

首先是村级干部的供养越来越成为沉重的负担。由于村级企业大多被淘汰、被拍卖，集体收入大为缩水；也由于村级事务繁多，人员不能精减；同时由于中央硬性规定：在统筹提留中，乡统筹不能超过村提留，这种规定使主导制订方案的乡政府不大愿意削减村级支出，因为村级经费削减，意味着乡级经费必须同时削减。

二是教育附加的性质逐步演变。开始教育附加是用于支付民办教师工资，后变成弥补教师工资不足部分，这不足部分是一个无底洞，所以，后来教育附加达到乡统筹部分的80%仍然不能滿足教育的需要，而要在学生头上加收学费，以保障教师工资发放。

三是摊派税收和买卖税收的现象十分突出。由于税收任务按照基数逐年递增并层层分解到乡镇，并且出台了财政税收一票否决制度。在一个县而言，财源税源相对集中在县城和少数经济发达地区，这是市场经济发展的必然结果。而经济发展相对落后的乡镇为了完成这些严重脱离了实际的任务，只有两条途征，要么向农民摊派税收，摊派牲猪屠宰税、摊派外出打工的劳务税。要么就是买税。

买税是中国中西部农村乡镇的一个奇观，方法就是甲乡为了让应在乙乡或外地交纳的税收抵本乡任务，给纳税人或中介人按比例支付佣金的方法。佣金比例也随着税源缺口的加大而提高，由过去的20%提高到近年的50%－60%。如此巨大的获利空间使一些税干参与进来，买空卖空，在数字上作手脚，发国难财。买税卖税的严重危害是显而易见的，它并没有真的增加国家税收，却把乡级财政的收入转到了个人手中，助长了严重的腐败，把乡级财政严重贫血的身体吸得更光。

客观的讲，县级领导对这种情况是知情的，要彻底扭转也不难＿＿只要不把国、地税收任务分解到乡镇，而由国、地税收部门依法征收，买税卖税现象就可以彻底杜绝。可是在现有体制下，县主要领导却很难下这样的决心，因为县域经济发展停滞不前，乡政府退出工商税收领域后，职能部门很难独自完成税收任务，必将导致当年收入的大量减少。甚至一些在原有体制下得利的税干将会希望这种结果发生（国地税收部门都是直管的，对县级不是很买帐）。当年收入的大量减少，将使县主要领导面临"一票否决"的结局。试问，有几个人敢于冒这样的风险呢？更何况，任何方法都不能从根本上改变县乡财政日益吃紧的现状。这就象一个病入膏肓的病人，做不做手术都不能挽救其生命。

四是各项收费落到农民头上，如计划生育费、五保供养、现役军人补助、民兵训练费等事项都是由农民出钱。如农民交了民兵训练费，却几乎没有什么训练，而是作为县武装部建房和经费补助去了。再就是报刊费，本来统筹提留中都没有报刊费这一笔，但是这又是乡村和农民最实在的一笔负担。如去年税费改革中，中央规定，每村报刊费不得超过500元，但是据我了解的一个县，实际交报刊费却是中央规定的五倍。

六、财政包干使干群关系变成债务关系。

财税的层层包干体制，使乡政府完成县级下达的任务成为重中之重的工作。近年来，农民欠交税费的越来越多。如果我国是一种据实上缴、再由中央垂直下拨的收支两条线的财政体制，全国有多少收入未到位，中央能够及时掌握的话，我可以说，我国的农村政策早就调整了。但我们不是这样的体制，而是级级包干体制，而且官员的升降全部掌握在上级手中。所以，我们的现状是：即使借钱也要完成上级任务。这样，农民欠缴的税费，不是欠国家的，而是欠乡政府和代交税费的村干部的。乡政府也是把本来应该用来发干部工资的钱、用来办公益事业的钱都代交税费去了。要发干部工资只有等税费全部收上来，但这又是不可能的。弥补的措施只有多抓罚款，增加预算外收入。

为了加大责任，促进工作，只好把收税费和收罚款的任务量化到人，同工资直接挂勾。这样，农民交款的用途就由尽国家义务、尽公益义务演变成交钱给干部作工资；农民同政府的关系、同干部的关系也由领导与被领导的关系（或者说服务的关系）变成债权人与债务人的关系。这样一种关系，能够有相互的理解吗？能够有良性的互动吗？

在这种关系中，干部的工作被量化成收税费多少、买外税多少、收罚款（谓之创收）多少，完成一个月任务，发一个月工资。在这种制度下，干部的工作直接目的和间接目的都是为了收钱，群众对干部是厌恶的，干部对自己是麻木的，一些素质不高的干部为了收钱，什么事都干得出来，这就一点也不奇怪了。一个在乡政府工作的公务员对我说，"现在的乡干部如果犯了错误，纯是为生存逼的"。

我想了几个假设，假设乡干部没有向农民收款的权力和义务；假设乡干部的工资由国家给予保障，不与收款多少挂勾；假设乡干部的负责人是民选的，乡政府是自治的，税费是依法据实上解；假设农民应交税费法制化，应征税费能够有效地收缴上来；假设乡政府的主要负责人有实事求是的勇气，把干部工资发放看得重一点，把自己前途看得淡一点，与干部同甘共苦；______农村将会是另外一种样子。但假设毕竟是假设，农村的现实是，上述假设一个也不成立。

七、地区经济发展差距的不断扩大与财政包干体制的矛盾日益尖锐。

市场体系的建立促使地区差别迅速扩大。资金、技术、人才等生产要素的自由流动是市场经济的基本条件。而生产要素是以追求最大利益为目标，哪里赚钱的环境好，生产要素便向哪里流动，这就是所谓的洼地效应。而环境包括政策、地理、人文等多个方面，这其中有很多是地方政府所无法改变的。

市场经济的发展，使东部地区发展势头迅猛，农村城市化步伐很快，财政收入更是呈几何级数递增。

而中西部欠发达地区原有的国有和集体企业经不住市场经济的冲击，基本上垮掉了。就拿H县而言，现有尚硕果仅存的公有企业只有小小的一家了。

难道中西部欠发达地区就不思变吗？就湖南来看，也曾经历过大办乡镇企业的热潮，几年之后，90%以上的乡镇企业垮掉了，而且使乡村背上了沉重的债务包袱。

民营企业落户中西部地区的主要是流通企业，瞄准内地的消费市场。由于企业减少，投资不多，经济增长乏力，财政收入长期停滞不前也就在情理之中了。

财政收入长期停滞不前，但地方工资性支出却是刚性的。经济没增长，但工资却不能不增长，因为全国工资都在增长，包括本地外出打工的人员。如84年，一个普通的公务员，工资40来元，现在，一个普通的公务员，工资全部发齐的话，应有800来元，20年时间，工资增长20倍。但不发达地区财政收入增长却远远无法达到20倍。从中可以看出县乡保工资的艰难。更何况，这二十年，还是公职人员高度膨胀的二十年。

中央台＜＜焦点访谈＞＞2004年4月17日报道的"高价的暂住证"中讲：我国有关部门规定办理暂住证不允许搭车收费，广东省也规定办理暂住证只能收取5元钱的工本费。据调查，在东莞市办理暂住证，大多需要缴纳一二百元钱。虽然每个区镇所收的钱数不一样，但都远远超过了实际应该交纳费用的二三十倍。东莞市的每一个镇区都有几十万的外来流动人员，如厚街镇，一年有流动人员40多万。实际上收到的暂住证费的是27万人。该镇2003年办理暂住证收取的费用一共是4390多万元，这里边只有137万多元，是属于国家规定应该交纳的工本费，而搭车收费和乱收费高达4200多万元。光是这一笔收费就为当地政府创造了这么多的财政收入，就当地政府而言，还有什么难题不能得到解决的呢？

笔者调查得知，在沿海的一些常住人口只有三、四万的乡镇，政府每年可用财力达到三、四个亿，而在于建嵘跟踪调查过的H县，一百多万的人口，但县乡财政收入总额不到两个亿。这么大的收入差距，叫H县的领导们如何维持这里的平安，如何摆平区域内的各种矛盾！可以肯定地讲，这么发展下去，问题只会越来越多，越来越难于解决。可以说，地区差别已经成了急待解决的现实问题。

八、财政包干带来了严重的政府信用危机。

乡镇政府的债务问题己经成了十分严重的问题。不管乡政府如何维持，一个不争的事实是，乡政府越来越艰难。中西部地区的绝大多数乡政府负债越来越重，到政府讨债的越来越多，态度也越来越恶。

上级对乡的各种专项拨款基本上被乡镇政府顶抵各项任务，为了促使各村完成任务，乡下拨到村的各种款项，也基本上是与村抵账。所以中央的各项专款也很难到农民手中。

由于每村都有不少的人应交税费未到位，所以村里应该到户的灾社减、五保供养、现役军人补助等款，都无法现款兑付，一些农户家里学生比较多，因随读所交的教育附加比较多，超出了本户的应交税费，应该由村现金找补的也无法找补到位。

乡镇政府维持自身运转已经十分艰难，政府领导的承诺无人相信。为了应对财政赤字，乡镇政府凡是能卖的企业都卖了，能借的债都借了，能预收的款都收了，个别乡镇把后几年的农业税都提前收缴入库了。由于前任领导举债无人偿还，现任领导已经是举债无门。对乡里的特困户，乡领导想解决几百元钱也苦于拿不出现金而无法实现。

对公益事业，乡里无力投入，只好听由群众骂娘。各种集资取消之后，乡村道路因缺钱整修而路况日益变差。水利设施年久失修的比比皆是，很多设施已经不能使用。学校的危房因不能及时修整让乡镇领导提心吊胆。面对这种局面，乡镇政府没有什么办法可想。

可以说，中西部地区的乡镇政府最大的压力就是钱的压力。乡镇政府为了把钱收上来，什么办法都想。中国农民调查一书中描述的干部为了收钱所产生的工作作风的问题在湖南也大量存在，而且从各种通报和报道来看，在全国的中部地区广泛存在。

中央出台的减轻农民负担的文件否决了乡村常用的一些措施，使乡村两级向农民采取的强制措施成为非法手段。而中央文件指出的办法"对有能力交纳而拒不交纳的可以通过村规民约进行教育或者按照诉讼程序依法解决"。事实上，这两种办法都无效！因为按村规民约进行教育在小数村干部很有威望的村有用，在大部分地方都无用。而按诉讼程序依法解决，上面对法院系统打招呼，凡是涉农、涉负案件一律不得受理。既然不能受理，怎么依法解决呢？乡镇政府已经没有将农民负担一碗水端平的能力，农民对乡政府不再畏服。

我们深入分析会发现，乡镇政府为维持运转所采取的各种办法基本上是以出卖政府信用为代价的，因为在政府财力极度匮乏的情况下，能卖的企业都卖了，能卖的地皮都卖了，现在只有出卖政府信用。这对政府构成了极大的损害，造成了政府信用的缺失。这种政府信用的缺失，成了三农问题的焦点。我可以断定，将来政府要用加倍的代价将信用赎回。

透支信用只有基层政府存在这个问题吗？不是，凡是存在收费自肥的部门都存在信用透支，或者更广义地说，凡是存在权钱交易的地方都存在这个问题。它的直接后果是群众对政府合法性的置疑，是群众对整个政治体制的不滿。它的制度性根源在于财政体制的地方层层包干和部门包干。

我想起立木为信的故事，在公元前359年的战国时期，商鞅在秦国为了推行新法，取信于民，在城南门立了一根檀木，悬赏搬运。他告之，如谁能将此木移至北门，奖赏十金。起初百姓都表示怀疑，视之为戏言，无人搬运。后来，商鞅把奖赏提到五十金，有侥幸者将檀木从南门运至北门，果然获金五十。此举令百姓相信商鞅是一个一诺千金之人，这为他后来在秦国变法打开了诚信的渠道。同时，也为国家信用深植于民心起了巨大的作用。秦国遂政行令通，民富国强。这就是南门立木的典故。

2000多年前的古人尚且知道无信不立的道理，而我们今天的政府却还在透支政府信用。这是多么可悲的事情！可以说，由于政府信用的严重透支，现在很多地方的农民对乡镇政府是不爱、不信、不靠、不敬、不畏。这样的政府，再不从根本上改革，行吗？

九、政治手段己经无法遏制农村问题的恶化。

过重的农民负担使农民不堪重负，拒交税费的越来越多，乡镇只有加大力度收取，导致了全国范围的上访风潮。中央下发了几个减轻农民负担的文件，对减负工作三令五申，客观的讲，对遏制农民负担迅速上涨的势头有一定的作用，尤其是使各类集资大大减少。但是，由于这些文件采取的是堵的措施，都是从原则和具体细节上规定不许如何做，却没有可以如何做的规定。这些文件只是为处分基层干部提供了依据，却没有为减轻和规范农民负担找到可行的出路。

正因为如此，中央一些法令和规定自始至终没有得到认真的贯彻执行。比如在特产税的据实征收上，全国绝大多数地方是按人或按地平摊，连国务院副总理姜春云都说：我知道全国绝大多数地方是按人或按地平摊特产税。但中央没有从取消特产税的角度想办法，而是一再强调据实征收，不许平摊，致使农民和基层政府在特产税方面的矛盾一直持续了二十多年，直到特产税于今年宣布取消。

再就是学费和教育附加。自从中小学教师工资发放有了巨大的缺口，全国有很多地方就开始在学生头上加收学费。虽然各地取的名称不一致，但用途是非常一致的：就是解决教师工资财政拨款不足的问题。正因为如此，学校在执行时是很认真的。也就在这之后，中央发现了加收学费的问题，三令五申不准在学生头上搭车收费，并以省为单位每年公布学费标准，但从来没有得到认真的执行。以湖南来看，虽然年年下发文件，年年公布学费标准，年年查处了一批违规的学校领导和地方党政领导，但年年问题得不到解决，年年存在学费加码的现象。我总在想，既然省里的收费标准在全省大部分地方都得不到执行，那么多人被处分其它人仍然顶风违纪，是不是说明这个标准脱离实际呢？加收学费的问题直到税费改革中，中央加大了对教育的转移支付，这个问题才基本得到解决。

教育附加的收缴一直是乡镇最为头痛的事，一些四、五十岁的单身汉和一些刚出生和快要离世的人都要交纳教育附加，这个工作是很难做的。随着农村收款难度的加大，教育附加的到位率也越来越低。于是一个在学校开学时随同学费一起预征教育附加的方法应运而生。学生家长预交教育附加费后，凭收条与乡村结算农业税、特产税和统筹提留帐。这个办法增加了交学费时的数额，加大了贫困学生家长交学费的压力，容易造成贫困学生失学的问题。但是在乡村收款难度很大的情况下，这个办法对学校是很有利的，学校不用担心政府截留教育附加，同时，由于是学生家长同乡村结账，一些不愿交教育附加和一些任何款项都没办法收到的户都甩包袱给乡、村，保障了教育投入的基本到位。但是这是违反中央政策的，属于随读，在政策禁止之列。可是，凡是采取了这种随读办法的地方，虽然中央禁止、农民反对，但基本上一直顶风违纪，坚持到税费改革时，教育附加被取消。为什么？因为除此他们别无选择。

就在于建嵘跟踪调查过的H县，一个乡的农民上访人员带动一百多个农民在乡政府集会，要求按省定标准收取学费，同时纠正教育附加的随读。一个曾在市纪委工作过，曾被这些上访人员称为包青天的、现任H县县委常委的领导同志亲临现场，做群众的疏导工作。因带头的上访人员过去同这位领导打过交道，对他有好感；这位领导也认为上访代表素质不错，相信能够说得清。最后，群众意见集中在一点，就是要求按中央文件执行，要求领导当场表态退钱，不表态不许走。客观的讲，群众的要求是符合中央文件精神的，如果他继续在市纪委工作，他很可能表态应按中央文件和省定标准执行。但他现在是县委常委，参与了县委对学费收取标准决策的全过程，他知道县里为了弥补教师工资不足部分，在学费收取标准中加了每人三十到五十元（小学三十、初中五十元），全县全年计划加收一千六百万，如果他在这里表态退款，势必在全县引起连锁反应，这一千多万的缺口如何弥补呢？所以他无论如何不敢表态退款。或许他在常委研究加收学费的问题时投了反对票，但在这里，他却是不敢拿全县教师工资随便表态的。教育附加的随读的事他也不敢表态，因为他知道这个乡历来收款难度很大，万一退款之后，今年统筹提留收不上来，他将成为这个乡教育的罪人，成为众矢之的，那时候这个乡教师上访将把矛头对准他。这个领导不能表态，群众不满了，大骂："原来这也是个贪官，是个坏东西，把他拉下来打一顿"。这位领导感到十分无奈，只好使了个金蝉脱壳之计。

从这位领导的事例可以看出，并不是在纪委工作就是清官，到了县里就成了贪官，而是未当家不知柴米贵，没到县里来，不知县里的难处。

但是在农民看来，乡政府和县政府成了拒不执行中央文件的障碍，在一些农民眼中，这些政府不是共产党的政府，"不执行共产党的政策，这是什么共产党？"

我想，不是这些干部都没有群众观念，而是基层的实际困难逼着他们不得不挻而走险______在这种当官仍然吃香的年代，如果不是万不得己，谁会拿自己的政治生命开顽笑！我认为，在中国这么一个大国，各地情况千差万别，要想中央政策得到原原本本的执行，就不要什么都由中央决定，而是由地方多采取民主听证会的形式，将政府的想法和难处摆给群众，让群众参与决策。我们这种高度集权的体制值得检讨。

同时,财政包干积累的经济问题,单靠政治手段是无法解决的，这也是近年令不行、禁不止的根本原因。

十、财政包干带来的系列问题，县乡己无力回天。

近年来，法律法规已经将乡镇政府的行政处罚权和强制措施权剥夺干净，但是义务却没有随之减少。因而乡镇政府能够应对的措施大至是四种：

一种是基本上按政策办事，各种应收税费能收多少是多少，尽量不碰高压线，用高比例的返回款刺激村干部借款完成税费任务，把乡里的危机转嫁给村。凡是要用钱的事，能往后推的事都往后推，只借债不还债，搞一、二年就走，没有长久打算，把当前的危机转嫁给后任。这种乡镇的显著特征是负债额迅速增多。目前大多数是这种态度，表面上是无为而治，实际上是酿酒成醋。

二种是加大收款的力度，重用一些收款效率高的干部。对村干部的要求也是以能完成任务为标准，有意识地把一些有钱的人拉回来当村干部，只要能完成任务就行。对一些工作难度大的村，千方百计把有黑恶背景的人拉上来当村干部。这种作法群众是非常痛恨的，于建嵘在＜＜农民有组织抗争及其风险＞＞一文中就对这种情况有所分析。可以说，这种作法模糊了红黑两道的差别，使人民对政府进一步失去信任，是一种饮鸠止渴的行为。但有的领导人在别无出路的情况下大胆为之。也还有人称赞：某某人红黑两道都可以。

三种是坚持执政理念，着眼长远抓当前，大胆改革，从分流人员、缩减支出上下功夫。这种作法怎么样呢？从我所了解的情况来看，大部分象李昌平棋盘乡的改革一样，以失败告终。为什么？因为农业总体效益低这个现状未改变，因为农村的教育及公益事业靠农民供养这种根本的财政体制未改变，因为中部地区就业机会少这种实情还未改变，下岗的干部职工成了重要的不安定因素使改革无法坚持下去。

四种是能充分运用人文、地理、资源及经济优势，在发展中解决各种问题。有的通过引进项目改变当地的经济形势；有的通过向上级争取资金，解决当地的经济困境。但是能这样做成功的总是及少数。要么是一个好地方，要么有一个好背景，能够在中央各部或省里争取资金。当前在县、乡有这么一个现象，看一个领导是否有能力，主要是看他是否能向上级争取资金。所以凡是在高层有背景的人在县、乡当官是最容易的。这是一种好现象吗？这至少说明县乡对经济资源的渴望程度。同时说明，在省部级中，权力滥用是一种普遍的现象。

在以上四种办法中，前二种办法都是不受农民欢迎的，是以进一步损害政府信用为条件的。但都是被逼的，是在上面没有路子而又想保住自己位子的无奈选择。后两种办法，能够走得通的极少，机率大概同买中大奖差不多。

面对这种情况，县里也是无计可施。开始一些退休干部和教师因为在乡里拿不到工资而要求纳入县工资统发，实际纳入统发之后也仅仅是拿一点"骨头"工资。再看看中部的一些县政府大门前经常堵着一些讨债的人员和车辆，并打出"欠债要还，讨债无罪"的巨幅标语，我们可以知道一些县政府也已经处在水深火热之中。他们还有能力帮助乡镇政府走出困境吗？

近年来，中央在全国开展税费改革，取消乡统筹、村提留，并用中央转移支付的办法相配套。今年以来，中央又决定取消特产税，和农业税。这些决策都是十分英明的，十分必要的。但是转移支付制度有两大缺陷，一是它是以保障地方政府改革前的实际财政收入为主要标准，因而对于日益扩大的地区差别，转移支付制度是无能为力的；对中西部地区县乡村日益增长的债务更是无法填平的。二是转移支付制度难免带有主观随意性，也为地方向上跑资金提供更为广阔的空间和内在动力，会不会加剧地区之间的不平衡，会不会加剧省部级的腐败呢？

政治是经济的集中体现。改革开放之初，邓小平同志的政策核心内容是以经济建设为中心和让一部分地区和一部分人先富起来，所以层层包干的财政体制的目的是调动中央和地方两个积极性。效率优先取代了公平原则。客观的讲，这种政策对促进中国的高速发展起了十分重要的积极作用。但是，形势发展到今天，中国的基尼系数己经超越了国际警戒线，各种矛盾日益突出，地区差距和行业差距所带来的收入分配不公已经上升为主要矛盾。国家政策是继续扩大这种分配不公还是缩少这种分配不公，可以说是国家持续繁荣还是走向动荡的分水岭。

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