客运“黑头车”屡打不止的原因及对策

客运“黑头车”屡打不止的原因及对策

涡阳县交通局陈晓明牛波

客运“黑头车”（以下简称“黑车”）是指未经县级以上道路运输管理机构许可擅自从事道路客运经营，或擅自改变许可经营类别、范围、拖欠交通规费等违法经营车辆的总称。近年来，“黑车”在全国各地呈现蔓延，而且有越打越多之势。有资料显示，仅北京市“黑车”就达7.2万辆。由于行业监管力度的相对薄弱，“黑车”的无序经营，扰乱了运输市场秩序，损害了合法经营业户的利益，造成了国家费税的大量流失，为交通运输安全埋下了隐患。“黑车”成了运输管理部门打击的重点，虽说取得了一定的成效，然而“黑车”经营依然存在，屡打不止，全国各地的道路运输管理部门均不同程度地被“黑车”问题所困扰。

一、“黑车”存在的原因

“黑车”之所以有旺盛的“生命力”，主要是因为有其适应生存和发展的环境，总结起来主要有以下几个方面：

1、市场的供求关系的不平衡是“黑车”存在的前提条件。一方面是市场有巨大的需求。随着经济的发展和人民生活水平的改善，人们对出行条件的要求越来越高，流动越来越频繁，工作、生活节奏越来越快，以车代步已成为当今人们出行的主要方式。一方面有巨大的市场需求，另一方面是运输市场的宏观控制，“黑车”正是在这种环境下应运而生。主管部门在审批的过程中，为了保证合法业主能够盈利，在运输市场的宏观控制上预留了一定的运力空间。打的难、乘车难现象的存在，政策的滞后，宏观调控的不合理，因此，“黑车”就有了赖以生存的基础。

2、有利可图是“黑车”存在的根本原因。

首先，运输市场的投入产出比高。目前，我国的交通运输业中的旅客运输还没有完全市场化，仍然属于“准”垄断行业，其经营利润比较高，在一定程度上吸引“黑车”经营者积极参与该行业的经营。

其次，客运经营审批成本和“管理费”相对较高。行政许可法出台以后，客运经营申请在审批领域给出了时间限制，但仍会有种种原因限制及时审批。据了解，一条长途客运线路的审批往往需要一年的时间，甚至更长。在出租客运行业，运输收入的大部分都成了出租公司的收入。许多运输个体宁可“黑车”运营，也不愿投入过高的成本使营运车辆合法化。

第三，“黑车”不需要交纳各项费税，除了油耗和车损以外，所得的营运收入几乎是纯利润，赚钱来得快。

3、执法难是“黑车”存在的关键因素。

执法难具体体现在“三难”：即查处难、取证难、处罚难。“三难”已经成为打击“黑车”的瓶颈。这在全国各地都有不同程度的体现。

第一查处难。“黑车”经营者为了获得不法利益总是在意想不到的地方出现，与执法人员捉迷藏，打游击战，使执法人员防不胜防；即使遇到执法检查，有的甚至强行冲卡，执法人员又不能强行拦截和追车，“黑车”暴力抗法行为时有发生。有的“黑车”一旦被查，为维护其既得利益，车主便全家出动，对执法人员形成围攻之势；更有雇佣社会黑恶势力暴力抗法者，甚至报复执法人员。

第二取证难。认定“黑车”非法运营，必须“人赃俱获”抓现行，而“黑车”乘客往往出于各种原因不愿配合执法人员，甚至经常庇护“黑车”，不承认付费乘车的事实，现在“黑车”反执法能力也越来越高，即使人赃俱获，一些“老黑车司机”也是死不承认，不配合做手续，公然抵赖非法运营的事实。

第三处罚难。根据《中华人民共和国道路运输条例》规定，对“黑车”的处罚最高可达3——10万元。于是大量“黑车”车主纷纷在社会上寻找各种靠山，各种关系的出现，给行政处罚的执行带来了阻力，以致执法部门迫于“工作需要”在处罚问题上对“黑车”让步，不得已降低处罚标准。这就造成“黑车”业主在短期内再次非法营运，并想方设法要挽回损失。直接导致“黑车”罚了放、放了继续跑的恶性循环。

二、“黑车”的危害

“黑车”的存在带来了很大的社会问题，扰乱了正常的交通运输秩序。

第一，“黑车”无序竞争，服务质量差，乘客利益得不到保障。，“黑车”总是在合法停车点以外，在旅客较集中的地方乱停乱放，随意招揽乘客，或者雇用“黄牛”到处拉客，并给其高额提成，导致坑蒙拐骗乘客事件时有发生。“黑车”业主总是以较低的票价引诱人们上车，车至途中再涨价，或甩客，或“转包”给其它车，乘客稍有不满便遭到辱骂甚至殴打。尤其是一些外地人，一旦上了“黑车”，常常要付出合法车辆二至三倍的车费。加之“黑车”大多是报废车、拼装车，车况极差；为获取最大利益不参加任何保险，不像正规合法的营运车辆那样定期进行车辆检测、二级维护、技术等级评定，乘客的安全、合法权益无法得到保障。另外，由于“黑车”驾驶员从事的是非法运营，遇到执法人员检查，心里极度恐慌，往往采取超速、绕道、紧急调头等措施躲避检查，极易引发交通事故，会给人民的生命财产带来不可估量的损失。据报道，某客运“黑车“肇事致三人死亡、多人受伤后，法院判决赔偿金额达50多万元，但其车仅值2000元，全部家产也不过3万元，导致了“执行难”，受害者为图便宜上“黑车”而后悔不已。“黑车”大多是无牌无证无保险的“三无车”，给受理乘客投诉、处理交通事故带来极大的困难，交通肇事逃逸案十有八九是“黑车”所为。

第二，“黑车”造成国家税费和交通规费的大量流失。“黑车”业户为逃避了应纳的税费、规费，能以极低的成本获取利益，其运输成本往往只有合法经营户的三分之一，以一辆13座中巴车为例，一年下来至少要流失各种税费、规费15000元以上。

第三，“黑车”影响城市文明创建，有悖于当地的经济发展环境。交通运输行业是城市创建的窗口，为给人民群众提供一个良好的生产生活环境，提高城市品位和形象，创建是政府的主要工作之一。“黑车”的乱停乱放，随意拉客、兜客、甩客、宰客，不仅造成城市秩序的混乱，还会给一些外地乘客留下很坏的印象，影响了所在城市的文明形象，甚至是当地的经济发展。

三、对整治“黑车”思路的探讨

第一，放开运输市场，以需求定发展，充分发挥市场调节作用。“黑车”为什么屡打不绝，我们应该从“治理”、“打击”的思路中跳出来。长期以来市场准入作为一种主要市场监管手段，在调控数量、严把质量关等方面起到积极的调解作用。但是，市场经济是开放和充满竞争的，用市场准入来限制市场主体的数量，一定程度上限制了市场的发育，而市场需求又客观存在，在想进入而又被拒之门外的市场主体之中，必然会有人“铤而走险”，从而导致“法外生存者”的出现。如果让其由“地下”转为“地上”，“黑车”变成“红车”，获得合法身份，并纳入有效管理的框架，才有可能使这一现象得以彻底解决。推行自由准入政策，不论是谁，只要符合条件，就可以提供运输服务，让市场去检验可能比行政调控来得有效。北京7.2万辆“黑车”的存在说明了什么？一是说明市场有巨大需求，二是说明主管部门在宏观调控上的失误，市场需求和宏观调控的巨大落差，是大量“黑车”存在的根本原因。7.2万辆“黑车”的存在只是一个缩影。市场管不好，各级领导不满意，合法业主不满意；市场供求出现问题，人民群众不满意；审批难和过高的经营成本，使大量想进入运输市场经营的人对政府的政策不满意。如果交通管理部门花费了大量的人力物力财力，却做了一个各方都不满意的工作，只能说明他们违背了市场经济规律。市场放开了，大家都可以进来，为了获得更多的客源，自然会各尽其能，比如提高服务质量、降低运价等。在优胜劣汰的激烈竞争过程中，必然会有几家欢乐几家愁，愁者感到无钱可赚，会自动退出市场，最终使市场达到一种合理的车辆保有量。

第二，形成完善的法律体系，理顺市场管理体制。开放的市场并不能彻底解决“黑车”问题，因为低成本带来的收益对不法经营者的诱惑时刻存在，市场必须严管。现有的法律法规还不够完善，立法层次较低，在执法过程中有时还存在无法可依的情况。个别地方市场管理体制不够理顺，政出多门，特别是班车运输和城市公交、出租车行业，各种运输方式之间不能很好的相互衔接，不能很好的统筹规划。出租车行业甚至出现了在同一地市的不同县之间分属不同的部门管理，不仅部门之间相互扯皮，而且部门与部门之间的规章有时也相互冲突。建议上级有关部门在不能制定法律的情况下，督促各地尽快制定各自的地方性法规，明确各部门的职责，理顺管理体制，使运输市场管理走上法制轨道。

第三，早思路、早规划、早布局，及时规划筹建适合各地实际情况的交通运输大格局。运输市场是不断变化延伸的，城市化进程的加快，给运输市场的拓展提出更高要求。我们必须随着城市化进程的不断推进，及时谋划运输市场的大格局，最大限度满足社会的需要，以高效、便民的办事效率实现我们的宏观调控目的，将运输“盲点”降到最低点，使得“黑车”无空可钻，无隙可乘，才能消除“黑车”存在土壤。

第四，加大打击“黑车”的宣传力度，使广大人民群众知法、懂法、守法，积极提高广大人民群众的维权意识和参与意识。有关部门要与媒体形成合力，向社会各界广泛宣传，揭露“黑车”的危害，使乘客意识到“黑车”存在的安全隐患以及可能带来的严重后果，自觉抵制“黑车”，不搭乘“黑车”；具体执法机关对查实的“黑车”要依法处理，不能擅自降低处罚标准，及时通过各种途径予以“曝光”，堵塞说情风，形成道德和舆论压力；并制定对“黑车”举证的奖励措施，把证据取得扩大到社会，争取借助社会力量，解决打“黑车”举证难的问题。

第五，加强执法队伍建设，提高执法人员素质。随着社会主义法治进程的进一步加快，人们的法制观念逐渐增强，以前那种不调查、不取证、不做执法程序，凭想当然执法、随意执法的时代一去不复返了。然而现在的执法人员的素质仍参差不齐，不尽如人意；着装不整，动作不规范，语言不文明，程序不会做或做不好，在一定程度上影响了执法人员的形象和执法效果，得不到社会的理解和认同。各级主管机关在队伍建设方面一要严把进人关，确保高学历、高素质的人员进到执法一线；二要进行岗前培训和定期培训，做到规范执法，依法行政，不断学习新的知识，努力提高政治素质、业务素质和执法水平；三要文明执法，规范执法行为。要制定一套文明规范的语言、动作和执法程序，提高执法人员形象，努力获取社会的认同，减少矛盾和对立；四要提高执法人员待遇，防止执法人员在工作中依权谋私。五要建立完善的保障体系。现在全国各地的暴力抗法现象时有发生，特别是交通运输行业，往往有一些黑社会性质的人员和社会闲散人员参与其中，执法环境特别恶劣。一些“黑车”和违章车辆，为逃避处罚，往往采取强行冲卡或逃跑的办法，极易给交通行政执法人员造成人身伤害。六要建立完善的制度，建立一套完整的制度对交通执法人员的各个方面进行约束，特别是单位领导，要改变以往人管人的办法，要坚决的依制度管人，对违反制度的，不管有何种关系，都一视同仁，对照制度来处理，使每一个执法人员的执法行为始终受到制度的约束。

第六、加大对执法队伍的装备投入，构筑全省联网的运输业户经营行为和稽查车辆调度网络。目前，落后设备和传统的稽查手段已经不能适应运输市场动态管理的需要。当前，许多违章车辆违章手续被查扣后，不到指定的处理机关接收处理，以丢失的办法申报补办，使违章车辆得不到应有的处理；一些运输车辆车籍所在地的管理机关不能及时调阅和了解运输车辆的经营行为，对建立车辆的诚信档案和对车辆经营行为进行年审就成了一句空话。建议道路运输管理部门要建立区域联网、资源共享的运输车辆经营行为信息和诚信档案，配备现代化的取证设备，为执法人员执好法、管好运输市场提供物质基础。建立联网共享的运输车辆经营行为信息和诚信档案，不仅使违章车辆逃避不了处罚，而且为对屡教不改的违章车辆进行更大的处罚直至吊销其经营许可提供依据。另外，稽查车辆应安装GPRS卫星定位系统，构筑全省性稽查车辆调度网络，逐步推行“市市联动、市县联动、县县联动”的三级联动稽查模式，提高执法队伍快速反应能力和联合“作战”的能力，及是查堵强行闯关和逃逸的重大违章车辆。

第七、要严格依照法律法规的规定,杜绝不处罚和减少擅自降低处罚标准的情况。不处罚或擅自降低处罚标准，除了涉嫌违法以外，还降低了执法部门的权威，纵容了违法经营者的违法行为，打击了一线执法者的积极性；查了放、放了查，还使管理部门有以权谋私之嫌。避免上述现象的出现，一要管理部门的领导要起模范带头作用，二要建立健全各种台帐和档案，三要建立相互制约机制和公示制度。另外，建议交通部门采用垂直管理的模式，摆脱地方有权有势者对道路运输管理部门的左右，以便更好的落实行业监管职能。