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郊区化下的北京旧城改造

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旧城改造

郊区化(Suburbanization)是指人口、就业岗位和服务业在大城市由内向外迁移的一种分散化过程。它与“郊区城镇化(SuburbanUrbanization)”虽有联系又有区别,二者不能混淆。

通过对北京人口普查资料的分析,表明北京的郊区化于1982年以后开始,但还没有进入普遍郊区化的时期,其主要表现为人口郊区化和工业郊区化。

1、旧城改造对郊区化的影响

北京的旧城改造的重点是危旧房改造。大片危旧房主要集中在内城的原城墙根一带,即东二环路的西侧,西二环路东侧,前三门大街南侧(包括前门、大栅栏地区);外城的坛根附近,即天坛东侧和北侧的法华寺、金鱼池一带,先农坛北侧的天桥、虎坊桥、南横街一带;以及德胜门、西直门、阜成门、朝阳门、广安门、永定门等城外关厢地区。此外,在皇城内外及后三海地区也有一些危旧房片。1990年北京市政府确定的北京危旧房改造的第一批危改片共37片,其中城市中心区22片,近郊区11片,远郊区4片,占地360余公顷,有危旧房160多万平方米,5万多户。北京建委综合开发办公室确立的第二批立项危改项目共72片,其中城市中心区52片,近郊区17片,远郊区3片。两次危改项目比较,城市中心区的危改项目不仅增加了近1.5倍,而且更深入城市中心了。

在危旧房改造过程中,许多居民搬迁到了郊区。危改区中公建、基础设施的构成越高,外迁率越高;反之亦然。充分说明了危旧房改造对人口郊区化的巨大作用。而且政策对危旧房改造的外迁有优惠,而对回迁要求相对严格。

2、旧城改造对北京旧城保护的威胁

北京的旧城改造和房地产开发无疑给北京城市建设带来诸多好处,例如环境改善,住宅状况改善,交通设施改善等等。由于旧城拆迁量大、地价高昂、建筑成本高等原因,土地及房屋开发便千方百计追求容积率,拼命增加楼高,造成突破高度限制。不少高层楼房毁坏了众多的王府和古园林,并已逐步形成高层建筑包围四合院的态势。有的高层建筑已深入到旧城中心部位或重要景观线上,造成了对城市景观的严重破坏。

北京是全国的政治中心和文化中心,城市中心区要体现其城市性质,不是谁有资金想建什么就能建什么。出于保护历史文化名城的需要,中心区的建设有严格的规划要求,对中心区开发建设在建筑高度和建筑容积率等方面有一些限制。而开发商为了追求高回报率,千方百计地突破规划对建筑高度和建筑容积率的限制,增大建筑密度,降低绿地率和减少停车场面积,以提高建筑面积。旧城改造的力度需要规划建设部门认真探讨,旧城改造不是越快越好。对北京旧城中心区的大规模拆迁重建要十分谨慎,北京旧城应以保护为主。

3、旧城改造的资金平衡问题

北京的危旧房改造成本要远远大于新区开发,为危旧房改造的资金平衡带来困难。据对某旧城改造与新区开发中普通商品住宅成本价格构成进行对比,有这样的特点,旧城改造的征地拆迁费、大市政费、四源费、土地出让金的总和约占总成本的64%,而新区开发中这四项费用的总和仅占总成本的37%,由此可知,同样的普通商品住宅,危旧房改造投资为新区开发的2.6倍。

旧城改造资金平衡的困难还不止这些。人口密度大是旧城的最大特点之一,拆迁工作量多,拆安比(拆迁面积和安置面积的比例)和拆建比(拆迁面积和建筑面积)高,且呈逐年上升的趋势。所以旧城改造的资金平衡非常困难。

危改项目的资金一般靠销售收入来平衡。销售收入中,单位面积收益最高的是公建,其次是商品房,最低的为回迁房。资金平衡的重点是争取更多的公建和商品房,尽量减少回迁用房。因此开发公司对居民的外迁积极性非常高。

鉴于此种原因,许多位于繁华地段、人口和建筑密度较低的旧城区,开发前景诱人,往往被抢先改造。而地处僻街背巷,住房困难户和危房户最为集中的真正需要改造的地段,则成为无人问津的弃儿。

4、旧城保护的规划需要在更高层次上实施

北京城是中国古老文明的象征,是地球上仅有的几座最古老最珍贵的城市之一。世界文明古都北京由两大部分组成,第一部分是紫禁城和一批昔日的皇家园林;第二部分是北京的居民区,它的成片胡同、四合院和由胡同组成的棋盘式的结构。没有整体的胡同和平房四合院(起码在二环以内),北京就不能叫做“北京”了。旧城保护的呼吁和方案已有很多,声势和力度不可谓不大。

因此建议:①由国务院出面组织国内甚至国际上的专家教授对北京市城市的发展战略规划进行充分论证;②对领导违法、法人违法、执行部门违法一律依法惩处;③国家要严格控制北京旧城区,特别是最敏感最精华的旧城中心区的改造。明令规定,没有国务院批准的在该地区的大规模拆迁重建必须停止。

5、为旧城保护寻求旧城改造和新区开发相结合的系统资金平衡

保护北京旧城的关键在于保持水平城市的特点。按照城市布局的一般规律,土地价值由市中心向外逐渐降低,市中心的土地价值最高,应该具有各类完善的设施,集中的信息流、商品流、资金流,便利的交通和较多的就业机会,表现在建筑上应该是高度最高、容积率最高的区位。而北京实际规划的城市中心区的建筑容积率、老北京所具有的现实容积率与此规律相差甚远。因此旧城保护受到巨大经济利益的顽强抵抗,城市中心区的高投入高产出的客观发展规律,受到旧城保护的压制,实际上就是压低了中心区支持高人口密度和高建筑密度的能力。所以旧城保护的关键是如何补偿旧城改造部门在中心区按客观规律可获取的利益。

我们建议,北京旧城改造,特别是危旧房改造应根据情况可以不就地平衡资金,应将郊区开发与旧城改造结合成一个系统,真正体现危旧房改造与住宅新区开发相结合的精神。

相应地,以区为单位进行旧城改造的模式也应该得到改进,要由市政府统一领导进行。中心4区已经没有发展用地,旧城改造势必造成资金平衡困难。虽然中心区和郊区客观上存在着合作和竞争的关系,由于它们属于同级政府,北京市政府出面协调其关系更有利于处理局部利益和全局利益、短期利益和长远利益的关系。

与此同时,要注意两种情况:一是郊区新区开发、旧城改造的顺序问题,不能享受到了新区开发补偿,而放弃、拖延了危旧房改造;二是有些旧城改造项目就地可以平衡资金,获取收益,就不应再获得补偿。

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